地方人大加强和创新社会管理调研报告
加强和创新社会管理是党中央正确把握国内外形势新变化、新特点，解决当前社会管理中突出问题的重大战略部署，是全国当前乃至今后一段时期的重要政治任务，人大作为国家权力机关在这项重要政治任务中必然不能缺位。本文就地方人大在加强和创新社会管理中的地位作用、根本任务及对策建议作一些粗浅的思考和探讨。
一、地方人大在加强和创新社会管理中的地位作用
地方人大要在加强和创新社会管理中有效发挥职能作用，首先要准确认识地方人大在加强和创新社会管理中的地位作用问题。在这个问题上，有些同志错误地认为中央确定的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中，没有提到人大，没有人大什么事。有些同志则模糊认为，人大在加强和创新社会管理中的地位作用只是体现在“社会协同、公众参与”上，和社会其他团体所处地位一样。我们认为，中央确定的社会管理格局是针对社会管理事务的直接、具体参与者来讲的，而各级人大及其常委会作为国家的权力机关，它管理国家事务、社会事务，不是直接具体去介入，而是通过依法接受党的领导，并对由它产生，对它负责，受它监督的行政机关、审判机关、检察机关行使法定职权而发挥作用的，所以社会管理格局中自然不可能具体点到人大。因此，对地方人大在加强和创新社会管理中的地位作用，不能只是从中央确定的格局中简单、生硬对号入座。各级人大及其常委会作为国家权力机关的性质，决定了它在国家的政治、社会生活具有重要地位作用，社会管理就是社会生活的最重要组成部分，因此，各级人大及其常委会在社会管理中必然具有同等的重要的地位作用。对社会管理格局中的直接参与者来说，有以下重要的作用。
1、是实现“党委领导”核心作用的重要途径。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，国家的一切权力属于人民，各级人民代表大会代表人民行使国家权力。党的执政地位则是通过对国家政权机关的领导来实现，并坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则。党的主张要经过人大的法定程序，形成法律，才上升为国家意志，或形成各级国家权力机关的决议决定，变为全体人民的共同意志。党组织推荐的人选要经过人大的法定程序，成为国家政权机关领导人员。因此，党在社会管理中的核心作用的发挥与各级人大职能作用的发挥紧密相连。
2、是落实“政府负责”主导作用的重要推力。我国《宪法》规定，国家行政机关、审判机关、检察机关由同级人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督，人大及其常委会与同级行政机关、审判机关、检察机关之间是决定与执行、监督与被监督的关系。政府在社会管理中的重大事项必须报同级人大决定才能实施，政府在社会管理中每个环节必须接受人大监督，政府社会管理职责履行状况必须向同级人民代表大会报告，接受审议。因此，各级人大对各级政府在社会管理中主导作用发挥具有支持、监督和促进作用。
3、是凝聚“社会协同”合力作用的重要支撑。毋庸讳言，目前地方人大行使地方国家权力机关职权时，在程序性方面比较到位，实质性方面还需随着民主进程不断推进逐步实现。现实生活中，地方人大往往是作为一套领导班子的角色，对社会管理事务的发挥作用，更多的是通过参加研究各种事项的决策会议或是对社会各方面的影响力体现。从这个意义上说，除了党政班子以外，其他班子在社会管理中作用更类似于“社会协同”部分，那么，各级人大自然是处在“社会协同”最顶级的部分。同时，各级人大领导由于资历深、阅历多、德高望重，对社会各组织在社会管理中的作用发挥也有着重要的影响力。
4、是发挥“公众参与”基础作用的重要力量。加强和创新社会管理，力量在基层，基础在群众。人大代表来自各行各业，根植于群众，熟悉民情，了解民意，社会管理存在什么问题代表能最直接最及时感受到。同时，许多代表还是各行各业的领头人，他们具有丰富的实践经验，对加强和创新社会管理有许多好的思路和办法，一些代表还是直接参与社会管理的领导干部。此外，人大代表在带动其他群众参与社会管理方面也具有很强的凝心聚力作用。
二、地方人大在加强和创新社会管理中的根本任务
社会管理是个老话题，人类形成社会形态后即存在社会管理问题。加强和创新社会管理，则是中央基于目前我国正处于重要战略机遇期与社会矛盾凸显期相叠加的特定历史阶段而提出的新课题。而且，由于当前凸显的社会矛盾大多是不容易解决的顽疾，因此，社会管理工作的加强和创新，并不是一项简单工作，必须加大前瞻性、系统性、持续性和体制性思考和研究，准确把握社会管理规律，寻求治本之策。地方人大作为地方国家权力机关，在加强和创新社会管理中，要克服各种浮躁心态，杜绝形式主义的“折腾”创新，准确把握在加强和创新社会管理中根本任务，使职能作用发挥更具针对性，体现有效性。我们认为，只有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新，才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益，大力推进民主法治建设是加强和创新社会管理的源头性、根本性、基础性的工作，是地方人大在加强和创新社会管理中的根本任务。
1、加强民主法治建设是历史发展的必然选择。中华民族自古以来就崇尚与追求法治。古人就有“无法无天”的说法，把“法”与“天”并列。“天”在中华民族是至高无上的，连皇帝自称“天子”都还是借“天”的威望号令天下。中国共产党人更是历来重视民主法治。毛泽东在回答黄炎培提出的怎么跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉” 历史周期律时说：“我们已经找到了新路，这条新路，就是民主。只要让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”邓小平同志在回答意大利记者法拉奇提出的如何避免类似“文化大革命”那样的错误时说：“要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”视察南方时又明确指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”新一代中央领导集体更是把依法治国摆到重要位置。新中国的历史证明，一旦法治沉沦，往往就是人治横行，权力为所欲为，社会混乱的时期。
2、加强民主法治建设是形势发展客观要求。改革开放30年来，尤其是互联网在我国迅猛发展10余年来，民众公民意识、权利意识普遍觉醒。当前，我国正处在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化和各种社会矛盾凸显的历史时期，社会矛盾日益复杂多样，矛盾纠纷的主体呈现出多元化特征，矛盾的表现形式呈现出触点多、燃点低、处理难的新特点。新的形势下，传统的管理方式已无法适应这种变化的趋势，用计划经济体制下面那套理念、那套做法，把“管理”简单地理解为“管控”，认为管理就是把人管住，觉得唯有暴力、国家机器等强硬手段才是解决问题的“特效药”；
或者注重“灭火”，为了平息民众的一些短期不满情绪，偏离法律政策的无原则、无底线的容忍退让或权力救济，都不能从根本上解决问题，反而会积累矛盾，甚至会助长民众机会主义心理，破坏了社会的是非观、公正观。
3、加强民主法治建设是创新社会管理的治本之策。公平、正义与让人民活得有尊严，这几乎是现代文明社会的任何一个国家、政体甚至社团的终极目标。现代社会的自由与正义都需要法治来保障。无自由，则无创造力和活力，社会便停滞；
无正义，则无秩序，亦无安全和预期，社会便混乱。和谐社会绝不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的法治的社会。法律是定纷止争的利器，法治是社会和谐的基石，唯有法治可以维护现代社会的“和而不同”。我们只有在法治原则之下，来思考社会管理创新的理念和措施，来进行管理体制和机制上的革新，才保持的正确的方向，才具有时代的进步意义，离开法治来谈论社会管理创新，只能是人治的沉渣泛起，绝对不是一种创新，而是一种倒退。
三、对地方人大推进民主法治建设推动社会管理加强和创新的对策建议
地方人大要实现在加强和创新社会管理中的根本任务，必须以法治的视角审视社会管理创新，充分发挥立法、监督等职能，充分发挥代表主体作用，大力推进民主法治建设，将法治思维贯穿社会管理的全过程，将社会建设和创新社会管理纳入法制化、规范化轨道，推动决策科学、分工合理、执行顺畅、权责一致、监督有力的社会管理机制构建，加快建设中国特色社会主义社会管理体系。
1、真正树立法律至上理念。法治强调的是“法律至上”，法律在社会系统中居于最高的地位并具有最高的权威，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上，立法机关要依法立法，行政机关要依法行政，司法机关要依法审判，执政党也要依法执政。对公权力法未允许即为禁止，强调国家机关必须依法履行职能；
对公民法不禁止即为允许，强调是保护公民的自由。地方人大要督促和推动社会事务“管理者”切实转变社会管理观念，树立依法、科学、民主管理的意识。各级领导干部要在内心中真正形成对法律的信仰，养成依法办事，依法决策、依法行政的自觉性，用法治思维管理社会事务，用法律的手段解决社会问题，用事实让人民群众树立起对法律的信心， 形成“法制轨道内解决矛盾冲突”的共识，要让群众“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”，告别青天情结，摈弃“子民心态”，在全社会形成崇尚法律的法治精神，为社会管理及其创新奠定依法治理的社会基础。当前社会上流行的与法治相悖的上有政策下有对策、潜规则盛行等现象，已严重损害社会诚信体系，导致社会是非观念倒置，诚信严重缺失，道德严重滑坡，有学者总结当前我国社会出现了财富、经营、人才、官场、行政、机构、改革、体制、学术、道德等十种“汰优择劣”的“逆淘汰”现象，应引起深思，如果任其长此以往，形成主流，民族凝聚力、创造力将消亡。
2、进一步推进法律体系建设。改革开放30年来，我国社会主义民主法制建设取得了伟大的成就，中国特色的社会主义法律体系已基本形成。但是，过去我们一直重视经济立法，而社会管理方面的社会立法相对滞后，尤其是民生方面的立法，离社会管理的需要和人民群众的期待，特别是离保障民生的要求还有一定距离。人大要更加重视社会立法，加快社会管理领域的制度建设，依靠法律来规范个人、组织的行为，协调社会关系，监督公共权力，保护公民合法权益。只有社会管理的各项法律制度不断健全完善，才能形成全覆盖的社会管理网络和体系，也才能实现社会管理的创新与提高。当前，要完善收入分配、就业、社会保障、教育、医疗等改善民生和发展社会事业方面的法律制度，加强健全和完善食品药品安全监管机制、安全生产监管体制、社会治安防控体系、应急管理体制等公共安全方面的制度建设，加强信息网络管理、流动人口和特殊人群管理和服务方面的立法，加强非公有制经济组织、社会组织管理方面的立法，为社会管理及其创新提供制度保障。
3、切实加大对依法行政的监督。法治的根本在于加强权力的监督和制约，保证权力在法律的框架内运行，做到任何公共事务都不能置身公共监督之外。地方人大要严格遵循法治政府建设的内涵，充分运用好监督职能，促进法治政府建设过程。一是要督促政府加强行政决策程序建设。要进一步规范政府的决策行为，特别是要把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序，确保决策的合法性、合理性、可行性、安全性。当前，有的地方找几个人开个座谈会，就算征求公众意见；
把方案往报纸、网络上一贴，公众究竟提了什么意见、这些意见是否被采纳，不采纳的原因是什么，没有了下文。近年来令“专家论证”、“听证会”金字招牌蒙羞的事件不断发生。如广东省兴宁矿难发生的时候，“论证”该矿可以安全开采的专家刚刚离开矿山，正在前往机场回家的路上。再如价格听证会逢听必涨——广州东莞市水价听证会市民代表“零参与”以示抗议。这些问题必须严肃对待。二是加强对行政执法的监督。行政执法是社会管理的一种重要方式，也是与人民群众切身利益密切相关的行政行为。要进一步规范执法主体，界定执法权限，完善行政执法程序，推行行政裁量权基准制度，规范行政执法行为。要完善群众举报投诉制度，鼓励人民群众对违法或不当行政执法行为进行检举，支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光，自觉接受社会监督。当前，执法就是收费或罚款，收完费罚完款就随意盖章许可，出了问题推到聘用人员的现象各地时有发生，群众意见很大。三是督促政府深化政务公开。政府信息公开对于监督政府严格履行社会管理职责具有重要作用。当前部分社会矛盾产生与政府信息不够公开透明有关系。行政机关应当及时、准确地公开政府信息，提高工作的透明度，促进依法行政。四是严格推行行政问责制。我们的政府是人民政府，必须对人民负责，法律赋予政府职权的同时也就设定了政府的职责和义务，必须从建设责任政府的高度明确政府的职责，加强行政监督和行政问责。地方人大要强化任免监督，使人大任命的干部在推进民主法治建设中起带头作用。
4、有效推动法律救济渠道拓展。维护和促进社会公正是加强和创新社会管理的基本要求，通过实行法治来整合多种利益诉求是现阶段社会和谐得以实现的必要条件。那种把民众正当利益表达与社会稳定对立起来，将维权与维稳对立起来，将社会和谐理解为绝对“稳定太平”和表面的“风平浪静”，是十分错误和有害的。群体性事件发生折射出目前我国行政法律救济制度的缺失和救济渠道不畅。地方人大要推动“一府两院”建立健全各群体的诉求表达机制、矛盾的调处机制，畅通行政复议、行政诉讼和民事诉讼等法律救济渠道，降低当事人诉讼成本，并加大司法公正的监督，提高司法裁判的公信度，将各类争议尽可能吸引到正式的救济渠道上来，确保人民群众的正当权益和合法合理诉求公平公正地得到保障和维护，使社会问题和社会矛盾不断得到化解，尽最大可能做到不积累、不激化、不蔓延、不升级、不转化。当前各地流行对与政府“捣蛋”的人采取清违法旧账进行刑事打击的做法，对这种做法的危害性，各级地方人大应引起足够的重视，因为这种做法表面看来合法又有威慑力，但由于其违法行为发生时有关部门没有去追究，而且目前其身边有类似行为的人仍然没有被全部追究，他们“维权”了才被追究，这样很明显给民众一个法律是政府用公权力整人的工具的印象。法律这道公正公平的最后一道防线在群众心中如果都崩溃了，必将严重损害法律严肃性，法治社会建设无从谈起。