冷战后美国对蒙古国的“民主援助”：战略动因与实施路径
胡文涛 陈佳怡
“民主援助”（Democracy Assistance）是美国外交政策中的重要手段之一。蒙古国在苏联解体后，选择西方宪政民主模式，受到复杂的国际国内因素影响，其中美国在促成蒙古国民主化过程中扮演特殊和重要的角色。作为冷战后唯一的超级大国，美国愈加坚定地对外进行民主输出，蒙古国①根据1992年1月13日通过的《蒙古国宪法》规定，自1992年2月12日起，原“蒙古人民共和国”改为“蒙古国”，故本文采用蒙古国的称呼进行研究。因其特殊地理位置和战略意义受到美国的特别关注。在美国以“民主同盟”力量打压自己所谓“战略竞争者”的特殊时期，揭示冷战后美国对蒙古国进行“民主援助”的行动逻辑和路径走势，对认识美国“民主援助”的本质特征、战略意图具有一定的理论价值；
对于预防美国推行“民主援助”可能在区域内“外溢”负面影响，具有现实紧迫性。
“民主援助”是国际关系研究中较新的概念，虽然近年来国内相关研究成果已经逐步呈现，但是对于“民主援助”的概念界定仍未明晰，主流观点是将“民主援助”划定为对外援助的范畴，是对外援助的重要形式之一。②赵绪生：《试析民主援助》，《现代国际关系》2008年第3期。有学者进一步对此做出划分，认为“民主援助” 属于政治援助的范畴，但又不同于传统的政治援助，针对的更多的是在意识形态和政治制度上与美国不一致甚至是敌对的国家。③刘国柱：《当代美国“民主援助”解析》，《美国研究》2010年第3期。然而，该定义并未对政治援助的内涵、特征做出清晰的阐释。
“民主”在对外援助中，既可看作手段也可视作目标。从目的上看，“民主推广”（Demovracy Promotion）问题研究学者卡罗瑟斯（Thomas Carothers）认为，“在拉丁美洲和东欧，民主援助作为一种政治利益，以建立民主作为一种普遍的政治规范……在非洲和亚洲，民主援助则是实现可持续发展的途径之一。”①Thomas Carothers, “Democracy Assistance: The Question of Strategy”, Democratization, vol.4, no.3, 1997.从手段上看，“民主援助是政府和非政府行为者为加强民主规则和准则提供货币和技术支持的一套外交政策工具”。②L.C.Russell Hsiao, “Democracy Assistance in Asia and The Role of China”, International Journal, vol.65, no.3, 2010.在本文中，民主援助是指西方国家针对民主转型国家的政治领域建设的援助行为，通过对政治行为主体（如公民、政党、政治社团）、政治机构（如选举委员会、司法机构）对其政治行为（如选举行为、立法行为、司法行为等）提供资金支持、技术培训、策略咨询等援助手段，从而推动受援国进行体现西方价值观的政治体制演变。相较于发展援助、人道主义援助等其他领域的援助，“民主援助”最大区别是以选举援助、政党援助、政府机构建设援助、非政府组织发展援助为实施路径，聚焦受援国的政治环境塑造。此外，学界对“民主援助”的缘起已有探讨。“民主援助”的兴起与20世纪 70 年代末人权、民主成为美国外交政策的重要议题密不可分。③赵绪生：《试析民主援助》，《现代国际关系》2008年第3期。此外，学界不乏针对美国在海外开展“民主援助”的具体案例研究，然而均没有辅之以一个清晰完整的案例。
美国对蒙古国的民主援助始于20世纪90年代初。苏联解体后，美国“民主援助”活动扩展到东欧、前苏联和撒哈拉以南的非洲地区，90 年代中期已遍及发展中国家和后共产主义国家。尽管蒙古国是欧亚大陆内陆小国，但由于跟随东欧国家放弃社会主义道路，进行政治制度转型，因此受到了美国的关注和支持。“9·11”事件后，“民主援助”与反恐战争紧密联系，在美国对外援助中的地位和作用不断提升。反恐战争成为蒙美关系不断升温的契机，美国对蒙古国“民主援助”的外延不断扩大。作为支持美国的反恐战争的“回报”，蒙古国获得了“千年挑战账户”（Millennium Challenge Account，简称MCA）援助的资格。表面上这是促进受援国社会经济发展和基础设施建设，但实则是将援助的标准与“民主人权”挂钩，以对受援国植入西方民主政治制度的标准。
（一）美方动因：寻找欧亚大陆纵深立足点，渗透软实力
1.重塑蒙古国意识形态，拓展价值观联盟。20世纪90年代，在“历史终结论”引导下，美国主导下的国际“民主推广”理念变得更为自信坚定。这一时期西方社会雄心勃勃地对“民主推广”进行概念建构，试图使之成为“普世性”“永恒性”的“元叙事”（Meta-narrative），这一“元叙事”具有强烈意识形态色彩，后来成为西方社会向“后共产主义国家”开展包括“民主援助”在内的公共政策议题之一。克林顿政府把“民主推广”做为其外交政策三大支柱之一，并称其为“接触与扩张的国家安全战略”（National Security Strategy of Engagement and Enlargement），其中包括“新太平洋共同体”构想（A New Pacific Community），美国据此推进亚太地区民主化计划。蒙古国曾于2006年加入由美国与波兰共同倡议下成立的“民主国家共同体”（COD），并成为 2011—2013年的轮值主席国，主要负责管理该组织在亚太和世界范围内推行西方民主和价值观念。蒙古国这些“积极作为”的外交行动增添了其成为美国对亚太地区进行意识形态渗透的战略支点分量。
2.培植“民主典范”，抗衡中国影响力。美国不仅希望在政治、军事领域上发挥作为“第三邻国”在东北亚、亚太地区的作用，更希望在意识形态领域上发挥其在此区域的影响力，服务其战略利益。除中东欧之外，蒙古国被西方认为是后共产主义世界中唯一的“巩固型民主国家”（consolidated democracy），④Verena Fritz, “Mongolia: Dependent Democratization”, Journal of Communist Studies and Transition Politics, vol.18,no.4, 2002.若蒙古国能成为美国民主价值观的伙伴，那便能成为美国在东北亚地区的“民主岗哨”。1995年时任第一夫人的希拉里·克林顿在访问蒙古国期间，在赞赏蒙古国的民主进步的同时，谴责中国“侵犯人权”的行为，此举无疑是美国借着蒙古国“民主样板”的旗号，起到对中国施加“政治压力”的作用。近年来美国倾力打造“印太战略”，其中也有对蒙古国的“角色”安排。此前，特朗普政府的原国家安全顾问奥布莱恩（Robert O’Brien）提前公布了一份“印太战略”秘密文件，该文件中明确提及“让蒙古国和其他地区的民主伙伴展示民主的成功和益处”，从而“推动美国价值观和影响力来抗衡中国”。①“Statement from National Security Advisor Robert C.O’Brien”，https://campaignzee.us20.list-manage.com/track/click?u=7a3dfd47f448eaf2236f28925&id=f5226dde62&e=e0eb1b4c42，2021年10月7日。上述诸多行动，均显示着美国重视蒙古国对中国的“窗口作用”。
（二）蒙方动因：稳定社会发展，突破地缘外交困境
1.保证国家生存，稳定社会经济发展。蒙古国接受西方“民主援助”，表明了蒙古国向政治体制民主化转变的“决心”，而这将让西方重拾对其的信任感，认为蒙古国民主化将有助于东亚地区的和平与稳定，从而积极援助民主化的蒙古国。自20世纪80年代以来，蒙古国一直努力寻求第三大国的援助。1999—2002年，蒙古国连续3年遭遇极端自然灾害，美国向蒙古国提供价值超过13.6万美元的小麦和2.5万美元捐款金额。②“United Nations Inter-Agency Appeal for Mongolia ‘DZUD 2000’: An Evolving Disaster”， https://reliefweb.int/report/mongolia/united-nations-inter-agency-appeal-mongolia-dzud-2000-evolving-disaster，2021年12月10日。2007年和2018年蒙古国依次获得了美国千年挑战公司两项援助计划，获得援助金额共计约达6.3亿美元，③Kerry Dumbaugh and Wayne M.Morrison, “Mongolia and US Policy: Political and Economic Relations”, Congressional Research Service, June 2007.用于集中改善国内铁路运输、职业教育和医疗保健、能源环境来减少贫困和解决供水危机。此外，美国还力促日本与蒙古国之间“价值观外交”。2013—2014年，日本共资助蒙古国490万美元，对蒙古国官僚体系进行行政培训以巩固民主转型，继续支持蒙古国民主化。④“Supporting Democracy Abroad Japan”, https://www.refworld.org/docid/5497f82a9.html#_ftn7，2021年10月8日。而这些资金正好能够给蒙古国提供所急需的经济援助和社会救济，一定程度上能够缓解蒙古国脱离苏联后贫困人口剧增、民众生活困苦、失业率居高不下等社会问题。
2.打破地缘政治困境，推进政治制度转型。摆脱前苏联控制下获得真正独立后的蒙古国，需要面临地缘战略发展方向的选择。蒙古国与中俄两大邻国国力对比悬殊，为平衡与中俄两国的关系，以“第三邻国”外交政策为基点，接受美国的“民主援助”，意味着有更多独立生存与发展的空间和机会。尽管蒙古国对第三大国的依赖受到其地理隔离和彼此缺乏历史、文化和经济联系的限制，但其仍采取“软平衡战略”（soft-balancing strategy），与遥远的大国，即美国、日本、德国和印度密切接触。⑤Mendee Jargalsaikhan, “Mongolia’s Dilemma: A Politically Linked, Economically Isolated Small Power”, https://theasanforum.org/mongolias-dilemma-a-politically-linked-economically-isolated-small-power/，2022年7月20日。美国学者瓦赫曼在研究蒙古国内部文件“外交政策构想”（The Concept of Foreign Policy）中发现，乌兰巴托有意“与美利坚合众国、日本和德意志联邦共和国等西方和东方高度发达国家建立友好关系……促进与印度、大韩民国、泰国、新加坡、土耳其、瑞士等国家的友好关系的政策，创造机会将它们在蒙古的经济和其他利益推进到适当的水平。”⑥Allen Wagner, “Growth, Democracy, and Two Wary Neighbors Interview with Alan M.Wachman”，https://www.nbr.org/publication/mongolia-growth-democracy-and-two-wary-neighbors/Mongolia，2022年7月20日。
美国对蒙古国“民主援助”的运作由多元主体构成，主要牵头组织是美国国际开发署（U.S.Agency for International Development，简称USAID）和美国国家民主基金会（National Endowment for Democracy，简称NED），二者相互配合，负责政策制定、项目规划与资金拨款。其他美国政府机构或具有政府背景的国际非政府组织，如亚洲基金会（The Asia Foundation）、国际共和研究所（The International Republican Institute，简称为IRI）等，是援助项目的具体执行者与合作伙伴，与当地民间社会机构进行密切配合，共同开展对蒙古国政治制度建设等一系列援助活动。
（一）援助主体及资金来源
在“民主援助”过程中，美国非政府组织和私人基金会扮演着关键性角色。自1990年以来，亚洲基金会和国际共和研究所便积极介入蒙古国政党选举、政党组建、选民投票选举等活动之中。虽然这些私人基金会对外声称自己是无党派、非盈利的民间非政府组织，但实际上其大部分资金都来自于美国国际开发署和美国国家民主基金会的拨款。美国国际开发署作为“民主援助”资金拨款占比最大的对外援助机构，占美国对外“民主援助”资金的95% 至 99%。①Luiza Rodrigues Mateo, “The Changing Nature and Architecture of U.S.Democracy Assistance”, Brazilian Journal of International Politics, vol.63, no.1, 2020.2012年美国国际开发署成立民主、人权和治理中心（Democracy, Human Rights and Governance，简称DRG），作为其促进民主的枢纽。其中，针对从2006—2021年的“民主援助”具体金额作如右统计（表1）。
表1 对蒙“民主援助”的拨款金额（万美元）
（二）“民主援助”的主要路径
1.政治选举援助。美国对蒙古国的选举援助主要以美国国际开发署为主要拨款对象，以非政府组织为运作主体，联合公民个体，通过选举前期对各地进行党派选举观察员培训、开展选民教育；
选举期间进行选举观察、监督等活动；
选举后进行民意调查、发表选举研究报告等方式，建立一整套可操作化的援助机制。以2000年议会选举为例，在美国国际开发署的资助下，国际共和研究所派遣了一支选举观察团，对当年7月份议会选举，尤其对全国投票站的选举计票等整个选举过程进行观察，并提出管理建议。此外，国际共和研究所与蒙古国大选委员会合作制定选举监督员的规则和条例，大力支持选举监督机构的制度与能力建设，并开展深入、细致的民意调查。在与美国国际开发署密切联系下，选举和政治进程加强联盟（CEPPS）、国家民主研究所（NDI）等非政府组织在蒙古国选举期间也呈积极介入态势，与民间社会组织、政府官员和换届选举委员会合作，为缺少类似经验的蒙古国提供经验指导。
2.政党援助。政党援助往往能够帮助受援国的各个政党采取更有效的竞选方法，从而增大受援政党获得议会多数党地位的机率。美国对蒙古国的政党援助往往围绕着大选展开，在 20世纪90年代蒙古国的三次国家大呼拉尔选举中，美国积极为蒙古国执政党的反对党——民主党派助选。1992—1996年，亚洲民主基金会共向美国国际共和研究所拨款逾48万美元，仅1996年就有近16万美元用于资助蒙古国反对党联盟胜选。②《关于美国国家民主基金会的一些事实清单》，中国外交部官网：https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202205/t20220507_10683088.shtml，2022年9月9日。1992 年议会选举民主党惨败于人民革命党之后，国际共和研究所开始重视对蒙古国内八个民主党派竞选方法的技术支持：如开展关于选举等相关知识和经验培训，建议民主党将多个民主党派合并为民主联盟，以此获得更多的议会席位，并向其民主党派介绍“与美国签订契约”（Contract with America）的概念，建议采取“与蒙古国签订契约”的竞选口号，以赢得选民信任。美国在这一领域的援助已开始产生效益，1996年，蒙古民族民主党和蒙古社会民主党等共四个民主党派组成“蒙古社会民主党民主联盟”（简称民主联盟），最终以获得 50 个议会席位的压倒性优势赢得该次选举，结束了蒙古人民革命党 75 年的连续执政历史。
3.国家机构建设援助。国家机构建设援助主要侧重司法、立法部门及地方政府等相关领域的建设和改革。美国亚洲基金会在援助蒙古国司法建设和改革中扮演着关键角色。亚洲基金会首先为蒙古国司法部门提供一系列法律教育和培训项目，加强法律专业人才的能力建设以解决司法部门效率总体偏低、决策过程缺乏透明度和问责制等问题。在国务院资助下，美国亚洲基金会与蒙古律师协会（MBA）、总检察长办公室（GPO）和司法总理事会（JGC）进行一个长达 4 年的项目合作，①“Strengthening Mongolia’s Justice System”，https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2021/02/Strengthening-Mongolias-Justice-System_2021.pdf，2021年7月12日。为蒙古国提供法律教育和培训。在立法领域，亚洲基金会向蒙古国立法机构提供长期且全面的技术咨询，包括为起草《1992年宪法》《非政府组织法》以及《媒体自由法》提供咨询意见。在对蒙古国国家司法和立法机构援助的同时，美国也通过对其地方政府官员和机构的培训与技术援助、鼓励其公民与地方政府合作等方式促进对其地方政府援助。2014年在美国国家民主基金会资助下，国际共和研究所还为蒙古国地方行政区官员和政府撰写《改善公民参与和反馈：市政厅手册》（Improving Citizen Participation and Feedback in Your Bagh: a Manual on Town Halls），②“New IRI Manual Helps Local Officials in Mongolia Engage Citizens”，https://www.iri.org/web-story/new-iri-manualhelps-local-officials-mongolia-engage-citizens，2021年7月12日。提供关于选民外联的实际指导，提高蒙古国公民参政议政的能力。
4.非政府组织发展援助。非政府组织发展援助，通常是指为受援国当地民间社会组织提供培训和咨询或提供资金、设备等援助，援助领域涉及到公共利益的社会政治问题，如反腐败、妇女权利、人权、环境保护等，旨在强调积极的民间社会力量对于促进、巩固民主的作用。据统计，蒙古国在转型后国内非政治组织的数量急剧增加，到2000年已超过1800个非政府组织正式登记注册，③Todd Landman, et al., State of Democracy in Mongolia: A Desk Study, Ulaan Baatar: UNDP Press, 2006, p.38.其中，妇女非政府组织在蒙古国公民社会中占据主导地位，④Tsetsegjargal Tseden, “Women’s NGOs in Mongolia and Their Role in Democratization”, VNU Journal of Science:Social Sciences and Humanities, vol.28, no.5E, 2012.其数量和活跃度远超过其他非政府组织。
亚洲基金会和全国民主基金会不仅向蒙古国妇女非政府组织提供资金援助，也通过各种形式促进妇女参与政治进程，达到推动蒙古国民主化目的。例如，在亚洲基金会支持下，妇女律师协会（Women Lawyers’ Association）制定了一项司法宣传方案，通过提供一系列反歧视领域的关键性案例提高妇女权益。同时，亚洲基金会的妇女经济赋权项目（Women’s Economic Empowerment）还与民间社会组织（Civil Society Organizations，简称CSOs）合作，为女性全面参与蒙古国经济建设提供培训和指导机会。⑤“Economically Empowering Women in Mongolia”, https://asiafoundation.org/publication/economically-empoweringwomen-in-mongolia/，2021年10月10日。此外，美国通过与蒙古国非政府组织合作开展公民教育培训、圆桌论坛等活动，致力于解决涉及公共利益的社会与政治问题。
冷战结束后，美国迅速瞄准蒙古国政治经济转型的契机，借助与蒙古国“第三邻国”关系，对其进行立体式渗透，蒙美保持稳定良好的双边关系并上升战略伙伴关系。“民主援助”是美国颇具“亮点”的手段和工具，发挥了重要作用。美国视对蒙“民主援助”为其对外开展“民主推广”的“得意之作”，其成效主要表现在两个方面。一是培育政治精英对西方民主价值认同，加快蒙古国政治制度转型。美国国际开发署认为，通过培养个体领导者成为积极的变革推动者，能够推动集体层面对民主、善治原则和价值观认同。⑥“Request for Quotation LEAD Mongolia.LPW”，https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/Request_for_Quotation-LEAD_Mongolia.LPW_.pdf，2022年9月16日。LEAD Mongolia是一项由美国国际开发署资助，国际非盈利性组织World Learning实施并运行的国际化项目。在该项目的运作下，美国政府和非政府组织对蒙古国青年频繁开展双边、多边国际交流活动，此举正潜移默化地影响着蒙古国人民对于西方文化的认同感，使得西方式民主政治理念逐渐占据蒙古国国内政治主流思想地位。经过美国培训过的政治精英以美国的民主制度为标准，加速了蒙古国政治制度转型，将“促进民主”形成一套制度化、可操作化的援助框架。二是“以小博大”，增添美国对东北亚地区进行意识形态渗透的战略支点分量。当“威权”政治体制进入复杂曲折的社会政治转型时期，民主政治发展往往是不稳定的。但针对蒙古国这类“小而美”的“巩固型民主国家”开展援助活动，若受援国的政治精英和社会民众与美国政策制定者达成一定程度的共识时，美国便能以最小的精力和代价，发挥民主援助效果的最大化，对中俄施加“政治压力”。
从长远来看，美国将蒙古国作为其东北亚地区民主“前哨”和战略支点的战略不会改变，“民主援助”作为一种花费不大但颇有“效果”的政策工具，美国仍会延用。如今美国正将中国视为战略竞争者国家和意识形态对手，希望组建民主联盟来获得在意识形态领域的对华竞争优势。①“Interim National Security Strategic Guidance”, https://www.whitehouse.gov/briefnig-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/，2021年11月2日。美国在中俄的战略腹地推动蒙古国“民主化”，不仅给中国带来地缘政治风险，更是从政治文化、民族心理等方面对中国构成长期、潜在的隐忧。因此，在考虑推进中蒙双边关系健康发展的同时，中国还应及时研判美国在对蒙古国进行“民主援助”过程中给本区域内国家“外溢”意识形态风险，并做好必要防范和应对。
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