高校预算绩效管理改革与创新：动因、现状与路径
方 （华侨大学财务处 福建厦门 361021）
近年来，预算绩效一直是学术界研究的热点，但是在实践中，由于诸多条件的限制，全面预算绩效管理在高校并没有全面贯彻落实。如今，在国家政策的大力推动下，预算绩效管理改革又迎来了新契机，高校作为教育经费的执行单位和全面预算绩效管理的责任主体，应探索出一条独具特色的预算绩效管理改革之路。
（一）高校的发展现状助推全面预算绩效管理改革。高校的正常运转，离不开大量教学、科研、行政、后勤经费的投入，高端人才的引进、大型设备的投入等，也需要大量资金支持，高校的办学经费日益紧张。与此同时，高校内部仍存在部分资源闲置浪费、部分项目资金使用效益低下等现象。在此背景下，高校应实施全面预算绩效管理改革，优化教育资源配置，改变资金闲置和可支配不足的现象，提高资金的使用效益，加快高校治理能力的现代化进程。
（二）国家的宏观政策导向助推高校预算绩效管理改革。2018年9月发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财[2019 ]6号）强调，全面实施预算绩效管理是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量、构建服务全民终身学习教育体系、推动加快实现教育现代化的重要举措。2020年10月1日正式施行的《中华人民共和国预算法实施条例》要求，各部门、各单位应汇总本部门、本单位的预算执行情况，定期向本级政府财政部门报送预算执行情况报告和绩效评价报告。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021 ]5号）明确指出，强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。一系列政策的出台，为高校实施全面预算绩效管理改革提供了制度依据，营造了良好的政策环境。
（一）推进高校预算绩效管理的文化氛围还未形成。
1.预算绩效理念欠缺。近年来，高校中“无预算不支出”的意识越来越强，也逐渐开始重视绩效评价，但是预算绩效管理工作基础和跟踪问效的意识比较淡薄，预算管理和绩效管理没有实现有效衔接，难以充分发挥预算绩效的优势。与此同时，很多高校更多关注的是前期对资金的争取，在预算执行过程中，并没有真正做到“将有限的资源花在刀刃上”，不太关注资金的使用效益和评价结果的运用，导致全面预算绩效管理工作难以推进。
2.预算绩效管理制度和机构不健全。目前，有些高校还未针对预算绩效管理出台单独的规章制度，实际操作中，主要是参考财政部门和上级主管部门的相关制度。有些高校未成立预算绩效管理领导小组，也没有具体的执行部门，而是由财务部门负责预算绩效管理相关工作，影响了全面预算绩效管理在高校的全面实施。
（二）高校还不完全具备实施预算绩效管理的基础条件。
1.缺少预算绩效相关的人才。目前，有些高校的预算绩效管理工作由财务处的预算科承担，负责组织各申报单位进行预算绩效申报，并对其进行审核等，但大多数财务人员并不具备或者不完全具备预算绩效管理的知识和能力。与此同时，各申报单位负责预算绩效管理工作的人员，由于专业能力的限制，也难以胜任相关工作，导致预算只是停留在简单的资金分配上，难以进行后续的绩效评价。
2.缺少预算绩效相关的经费支持。高校实施预算绩效管理改革，进行绩效评价，需要耗费一定的人力、物力和财力，但是，很少有高校在这方面安排经费预算，这不利于绩效管理工作的顺利开展。
3.缺少预算绩效管理一体化信息系统。目前，高校的信息系统功能结构单一，预算绩效编制环节的相关工作可以通过信息系统完成，但是，难以满足预算绩效执行监控、考核评价及评价结果运用等环节的要求，并且难以将各环节有效衔接起来。此外，高校各职能部门的管理信息系统相互独立，无法实现数据共享，影响了预算绩效管理过程中的信息畅通，各系统之间的融合度有待进一步加强。
（三）高校预算绩效管理中的过程管理有待提升。高校预算绩效编制、执行、评价与结果运用等环节的实际情况与“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的管理要求仍存在较大差距。
1.预算绩效编制环节存在的问题。（1）未充分考虑高校的发展规划。绩效目标是项目立项和后续绩效评价的主要依据，应该围绕高校的中长期规划和年度目标进行设定。但现阶段有些高校的预算编制与高校的中长期发展规划相关性不足。（2）绩效目标设置不科学，审核不严。高校的绩效目标是由预算申报单位按要求设置，财务部门严格把关。但是，有些预算申报单位考虑到绩效评价结果，主观地降低绩效目标，或者设定的绩效目标无法体现项目特征，没有与预算规模相匹配，导致绩效目标设置不科学、不合理。有些高校的财务人员由于缺乏专业能力，对项目的具体业务不十分了解，难以对绩效目标的完整性、可行性和合理性进行有效认定。
2.预算绩效执行环节存在的问题。（1）预算绩效执行监控不到位。目前，有些高校对预算执行的监控仍停留在政策层面。由于预算执行度直观、易衡量，实际工作中，往往只侧重于预算执行进度的统计，没有对资金的使用情况进行定期沟通，也没有动态追踪预算绩效目标的实现程度。（2）预算绩效执行刚性不强。高校的预算通常需要按照“两上两下”的要求进行编制，再由校长办公会进行决议后下达，完成整个流程一般要到2月底或3月初，容易出现一季度因为无预算而无法进行报销，四季度突击花钱，频繁调整预算的现象，削弱了预算的刚性。
3.预算绩效评价环节存在的问题。（1）绩效评价范围未全面覆盖，侧重于事后评价。大多数高校按照上级主管部门的要求，对财政专项项目和重点项目进行绩效评价，但还未涵盖自筹资金。而且很多高校往往只重视事后评价，忽视事前评估和事中控制。（2）绩效评价指标体系不完善。目前，很多高校只是套用财政部或主管部门的共性指标，导致建立的绩效评价指标体系大多只体现预算编制、预算执行等可以量化的指标，较少有可以反映高校办学特色等的成果效益指标，不利于绩效评价工作的开展。
4.评价结果运用环节存在的问题。（1）评价结果未充分发挥导向作用。大多数高校绩效评价结果的运用缺乏可操作的细则，仅仅是发现问题、反映问题、督促项目承担单位进行整改，没有与下一年度的经费安排相挂钩，也没有对项目承担单位和主要负责人进行追责问效，尚未建立起良好的激励约束机制。（2）评价结果反馈机制不完善。大多数高校的绩效评价结果往往只是反馈给项目负责人，而参与项目的其他人员并不知道绩效评价结果，难以真正发挥监督的作用，没有很好地运用绩效评价结果。
（一）树立预算绩效管理理念，完善预算绩效管理制度。
1.牢固树立预算绩效管理理念。高校的预算绩效管理改革，不仅需要领导的大力支持和重视，还需要全体师生的积极参与。因此，高校应成立预算绩效管理工作领导小组，组长由校长或党委书记担任，成员由各学院（职能部门）的负责人组成，全面领导预算绩效管理相关工作。与此同时，高校应将培训学习和宣传引导相结合，围绕绩效管理核心价值，通过组织培训、宣传宣讲、理论研究等形式，让全体师生真正认同预算绩效理念，将绩效理念融入预算绩效管理工作的全流程，并积极参与到预算绩效管理工作中。
2.完善预算绩效管理制度。高校应以国家深化预算绩效管理改革为契机，结合自身的特点，全面梳理预算绩效编制、执行监控、考核评价、结果运用等环节的流程，制定切实可行的管理办法和实施细则。在此基础上，编写通俗易懂的预算绩效管理知识手册，为校内各单位开展预算绩效管理工作提供可操作的指南。同时，完善全面预算绩效的评审机制，将绩效评价结果与预算安排结合起来，逐步推进预算绩效管理工作的制度化和规范化。
（二）为高校预算绩效管理改革提供支持。
1.加强人才队伍建设。一方面，预算绩效管理人员应该积极主动学习预算绩效管理相关知识和文件制度，不断提高自身的理论水平和业务能力；
另一方面，高校应通过讲座、培训、座谈会等形式，对预算绩效管理人员开展定期培训，提高其业务素质。
2.加大预算绩效管理经费支持。高校应该在每年的预算安排中适当加大对预算绩效管理方面的资金投入力度，用于组建绩效管理团队，或者引进专业的第三方机构，把预算绩效管理工作真正落到实处。
3.构建预算绩效管理一体化信息系统。高校应结合自身的特点，构建切实可行的预算绩效管理一体化系统（见下页图1）。一方面，将预算绩效编制环节、执行监控环节、考核评价环节、评价结果运用环节融入高校的一体化信息系统；
另一方面，将科研管理系统、学生管理系统、人事管理系统等融入其中，实现各系统之间的联动。通过一体化系统，精准跟踪绩效动态，运用大数据对需求进行精准分析，辅助绩效目标的制定，并不断拓宽信息的来源范围，使绩效评价更加客观、真实，打造一个由 “目标确定”“过程监控”“结果评价”和“评价结果运用”组成的闭环管理系统。
图1 高校预算绩效管理一体化信息系统
（三）坚持“走出去”和“引进来”。预算绩效管理改革是一项复杂的系统工程，坚持“走出去”和“引进来”，是推进高校全面实施预算绩效管理改革的重要途径。“走出去”是指跳出固有的思维模式，建立对外学习交流机制，积极借鉴其他高校先进的预算绩效管理经验；
“引进来”是指引进专业的第三方机构，充分发挥其专业优势，提高预算绩效管理制度体系的科学性，进而推动高校预算绩效管理向更高的水平发展。
（四）高校预算绩效管理中过程管理的提升路径。
1.预算绩效编制环节。（1）高校在编制预算时，既要考虑高校的正常运转，也要考虑战略目标，把高校的中长期规划与预算编制结合起来，并突出绩效导向。
（2）校内各预算申报单位要结合高校的项目特征、预算规模，全面考虑、重点分析，设定的绩效目标尽可能细化量化，充分反映预算资金的产出和效果，并根据实际情况，对绩效目标进行动态调整，同时，设定的绩效指标应该具有明确性、可衡量性、可实现性、相关性、时效性等特征。（3）加强对预算绩效目标的审核，在校内机构难以胜任的情况下，可以聘请专家或者邀请第三方专业机构，对预算绩效目标进行论证和遴选。
2.预算绩效执行监控环节。（1）建立预算追踪机制，对预算执行的整个流程进行监督，各预算单位以绩效目标为导向，编制预算执行台账，严格按照预算执行，加强自我监控。（2）财务部门应充分利用预决算报告，根据预决算差异，合理控制资金的流入情况和资金流出情况。在预算执行过程中，如果确实因为项目需要调整预算，需经过审批后才能进行调整。（3）预算管理机构应当定期深入各预算申报单位调研，动态追踪项目的执行进度和绩效目标的实现情况，并进行分析研究，对于预算执行和绩效实施偏离绩效目标的情况，应该及时加以纠正。
3.预算绩效评价环节。（1）拓宽绩效评价的范围，将财政资金和非财政资金都纳入绩效评价的范畴，充分发挥绩效评价的导向作用。将绩效评价应用于项目的全流程，既要关注事后绩效评价，更要强调事前绩效评估，在项目立项时明确以绩效为导向。（2）构建符合高校特点的绩效评价指标体系。高校应积极探索，不断创新，建立符合高校特点、科学合理的绩效评价指标体系，并根据不同阶段的战略任务和外部环境适时修订和完善。可以从以下两方面展开：一是根据工作性质、学科门类对教学科研单位进行分类评价，分别制定适应学科建设和高校发展的评价指标和方法；
二是定性评价和定量评价相结合。
4.评价结果运用环节。（1）构建绩效评价结果与下一年度资金分配相关联机制。对预算绩效管理水平高的预算单位，下一年度资金分配时，优先考虑，重点支持；
对绩效水平一般的单位，督促改进；
对绩效水平不高的预算单位，分析原因，取消或扣减下一年度的预算经费。（2）将绩效考核与正向激励、问责惩戒衔接起来。可以考虑将评价结果与单位评优、个人评优、晋升、年终绩效等相挂钩，比如，将评价结果纳入单位主要负责人年度公开述职考核内容，对预算执行好的单位给予奖励，对执行结果不好的单位，扣减年终绩效，对由于故意或过失导致没有达到相关要求的，对主要负责人进行问责等。（3）将绩效评价结果及时反馈给预算执行单位，预算执行单位要根据评价结果，及时发现问题，找出原因，加以改进，并对下一年度的预算做出调整，优化资源配置。（4）建立预算绩效信息公开机制，高校可以借助于校刊或者网站将预算绩效评价结果予以公开，促进各单位改进预算绩效管理，优化资源配置，提高资金的使用效益。
党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系，到2035年建成教育强国”的新要求，这就需要更精准的资金投入、更合理的资源配置。因此，高校应抓住机遇，充分利用先进的理论，借鉴成功的经验，探索出一条符合自身特色的预算绩效管理改革之路，不断提升高校的预算绩效管理水平，实现高校内涵式发展。
猜你喜欢绩效评价环节管理工作青脆李、脆红李周年管理工作历西北园艺(果树)(2021年5期)2021-11-30建筑施工管理工作探讨建材发展导向(2021年16期)2021-10-12必要的环节要写清小学生学习指导(高年级)(2021年3期)2021-04-06做好初中班级管理工作的几点思考甘肃教育(2020年20期)2020-04-13在农民需求迫切的环节上『深耕』今日农业(2019年16期)2019-09-10基于BSC的KPI绩效评价体系探析中国商论(2016年33期)2016-03-01非营利组织绩效评价体系的构建中国乡镇企业会计(2015年9期)2015-12-30现代学徒制管理模式及其顶岗实习环节学习月刊(2015年10期)2015-07-09气象部门财政支出绩效评价初探中国工程咨询(2015年5期)2015-02-16对干休所管理工作的思考办公室业务(2014年10期)2014-02-27