高速铁路安全防护条例立法理念及相关问题研究
王岳森, 李小光
(石家庄铁道大学 管理学院，河北 石家庄 050043)
我国高速铁路发展迅猛，营业总里程已超过4万km，远超世界其他国家的总和[1]。时速350 km、最小行车间隔小于5 min、新型复兴号智能动车组上线运营。舒适、高效、快捷的高铁已经成为国人出行方式的首选。在如此超长里程和高强度运营的条件下，如何确保高铁安全是一项高难课题，需从技术、管理等维度研究采取多重防护手段加以保障。通过深入调研，深感加快高铁安全防护条例立法进程十分必要，同时在立法过程中有几个问题需要进一步明确、坚持或高度关注，有的则需要持续深入研究。
(一)明确立法理念
坚持正确的立法思想对任何法律的制定都是重要的问题，高速铁路安全防护条例立法亦是如此。高速铁路的发展始于国外，一些国家也较早出台了高铁安全方面的制度、法律条文等，尽管其中有诸多技术性条款具有参考价值，但整体而言，其高铁安全法规带有强烈的属地政治色彩。在国外，许多铁路投资来自大资本财团，其安全规章制度不可避免地隐含着“资本优先”和“利益导向”的特征，有的国家基础设施项目投资中，私人资本占比高达65%[2]，更是加剧了这种偏向。尤其是西方大陆法系具有“重物轻人”的体系缺陷[3]，如果照抄照搬或者过多地参考国外铁路法律法规，势必水土不服，既不利于我国高铁安全防护，也不利于弘扬中华法系和法治文明传统，甚至有碍于中华民族法治文化的传承[4]。习近平总书记指出，“我们要建设的中国特色社会主义法治体系，必须是扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的法治体系”。[5]从中国国情出发，合理借鉴中国古代和西方有用的法学措施，汲取营养、择善而用，是科学立法的基本要求。此外，党的十九大报告提出，“保护人民人身权、财产权、人格权”[6]，高铁安全防护条例立法亦应体现出这一基本精神。
(二)强化安全意识
注重超前预防，坚持综合治理，是做好安全工作的基本方针[7]，也是高铁安全防护条例立法突出的一个重要方面。从管理哲学的高度看，强化安全第一的意识是解决人的认识问题，坚持预防为主是方法问题，实施综合治理是体系构建问题，其中责任主体的作用至关重要。高铁安全防护条例立法及未来的落实执行，应着力强化铁路单位和铁路沿线地方政府的约束管理职能，健全路地多方协同机制，广泛动员沿线民众积极参与。“人民是依法治国的主体和力量源泉”[8]，出台法律和制度规定必须坚持群众观点，落实法律和各项规定更应坚持群众路线，只有这样才能真正实现共建共治共享，这在高铁安全防护条例立法和现实的安全管理工作中亦应充分地体现出来，逐步形成公众参与、政府引导、多方响应的法治化治理机制[9]。
(三)坚持一切从实际出发
一切从实际出发，既是党的思想路线，也是科学的工作方法[10]。深入调查研究，主动发现并暴露各种问题，是高铁安全防护条例立法过程中及未来落实执行时应始终遵循的准则。现实中，作为一项系统工程，高铁的安全运营涉及面很广，隐患种类很多且致因复杂，有的需要深入探究才能理清脉络，有的需要与相关领域的同类事项对比进而梳理出充分的边界条件才能解决。因此，在条例草案的制定过程中必须扎实开展深入调研，分类分级提出解决方案，成熟一项确立一项，不成熟的继续深入研究。切忌用简单办法应付复杂问题，切忌用僵化思维看待处于动态变化中的安全隐患。用发展的眼光看问题，未来出台的高速铁路安全防护条例应该是一个开放系统[11]，且与中国的社会进步和铁路发展相适应，在与时俱进中形成具有中国特色的高铁安全法治化治理机制。
高速铁路的安全运营，事关人民群众生命财产安全，事关社会稳定和国民经济的平稳运行，必须从讲政治的高度认识、把握和处理这类涉及面广、影响力大的敏感问题。习近平总书记要求“各级党委和政府要增强责任感和自觉性，提高风险监测防控能力，做到守土有责、主动负责、敢于担当，积极主动防范风险、发现风险、消除风险”。[12]国铁集团要求落实习近平总书记指示和中央精神，坚持稳中求进的工作总基调，坚持安全第一思想不动摇，坚决守住铁路安全尤其是高铁和旅客列车安全这一政治红线和职业底线[13]。高铁安全防护条例立法要以习近平法治思想为指导，从立法理念的层面厘清和把控几个重要问题。
(一)贯彻以人民为中心的立法思想
要把以人民为中心的立法思想贯穿到高铁安全防护条例立法及未来条例出台后执法落实的全过程。高铁安全防护条例立法的价值追求是保障人民群众的生命和财产安全。因此，应在建议稿总纲中明确人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位。同时从高速铁路建设质量安全、路内维保安全、路外环境安全、运营安全、管理责任等多个方面和维度做出详尽的规定，强化预防和治本工作。另外，在紧急救援、事故处理等具体条款中，应明确突出救人优先等关键性内容，防止出现对铁路部门事故处理中优先救人还是优先保通车的争论。生命至上的理念，应在紧急救援先后次序的设置、救援重点的安排和事故等级的认定中明白无误地彰显出来，尽量减少理解上的差异和未来落实执行中的不当作为。
(二)立法与落实始终坚持党的领导
在我国，中国共产党领导立法的过程，就是使党的主张和人民意志相统一，上升为国家宪法和法律的过程[14]。坚持党对立法工作的领导是坚持党总揽全局、协调各方领导核心作用的重要一环。从执行落实层面上看，保障安全对铁路系统、地方政府及相关职能部门来讲都是重要的工作内容，是一把手工程。任何单位的党组织都必须把安全工作置于十分重要的位置，要一把手亲自抓。从各类组织的实际运行情况看，一把手都是党委(党组)书记。因此，增加由基层党委(党组)负责落实高铁安全防护条例的执行与现实工作体系和工作摆布亦是一致的。2021年6月10日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，在法律条文中亦增加了“坚持中国共产党的领导”等内容[15]。所以起草并制定高速铁路安全防护条例，应与其上位法保持一致，在立法与落实执行中也始终坚持党的领导。
(三)坚持群众路线，推进全民防护
针对条例草案名称中“防护”和“治理”的问题，有的学者提议将名称改为“高速铁路安全治理条例”，认为这样与已有的《高速铁路安全防护管理办法》相一致，且符合党中央关于治理体系和治理能力现代化的要求，这确实有一定的道理。但笔者和部分同志认为，还是回归到国家铁路局原拟的名称“高速铁路安全防护条例”为好。这虽然不是重大原则问题，不存在非此即彼的取舍，但还是应该考虑怎样表述更为贴切，且有利于出台后的落实执行。有的学者认为，这还涉及到如何坚持以人民为中心的立法理念等关键问题，同时也影响到法的实施主体及效率问题。在我们社会主义国家，法是人民意志的体现，法的执行和落实需要全体民众的共同参与，人民群众是全面推进依法治国的主体力量，任何法的实施，都离不开人民群众的支持。同理，铁路安全法律的实施和未来高铁安全法规的落实，不是仅通过行政部门、司法机关和少数人的治理就能达成目标的。另外，我国现行《铁路法》中亦有“公民有爱护铁路设施的义务”等条款[16]，用“防护”有利于突出人民群众在高速铁路共建共治共享中的地位，更有利于调动群众积极性于铁路安全防护体系的建设。同时，高铁安全和风险防范需要广泛的社会监督和公民监督，对不良行为的规劝、制止和举报离不开广大民众的积极参与。况且现实工作中由铁路沿线民众或乘客发现事故隐患并报告铁路部门，避免了事故发生的案例就有很多。新中国成立以来，先后涌现出众多护路英雄，护路模范更是不计其数。国内外实践证明，短期安全靠措施，长期安全靠管理和文化[17]，而安全文化和氛围的营造，必须在人民群众广泛参与的情况下才能实现。
《中华人民共和国安全生产法》第三条明确要求，安全生产要坚持以预防为主，从源头上防范化解重大安全风险；
第四条规定要构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制[7]。高铁建设工程量大，任务艰巨，质量要求高，风险系数也高。高铁运营由于列车速度快，车体动量和动能都非常大，一旦出现安全问题将会导致严重的后果。
(一)重视超前预防
从当前铁路部门的现实工作来看，坚持每天夜间安排一定的窗口期，对列车、轨道、路基、供电、信号等设备进行巡检，坚持每天凌晨开行动检确认车，对线路及设备状态进行检查，坚持对动车组按照行车里程开展一级检修、二级检修、大修、等等，这些实质上都是按照预防为先的原则实施有效防护。尽管已经采取了诸多技术手段强化安全保障，但在管理措施和制度设计等方面仍需不断完善，应转变重处罚轻预防的监管理念[18]。基于此，在高铁安全防护条例立法建议稿中突出并强调了预防为主、预防为先的内容。这既与中央政策和立法精神相一致，又与铁路部门现实工作高度契合，易得到有效贯彻执行。因此，建议稿中在多个章节用较大篇幅列出了检测、维修、检查、查验等预防性条款。
(二)坚持立足实际
立足于现实操作规范和现有制度基础完善安全防护条例立法，亦是铁路法规和制度建设应坚持的重要方针。坚持从客观实际出发立法执法是习近平法治思想的核心要义。从当代中国的国情条件出发，谋划和推进法治中国建设是习近平总书记多次强调的重要原则。坚持一切从实际出发，是党的思想路线的重要内容，也是科学立法的基础，民主立法的前提，依法立法的基本要求。为落实这一重要指示精神，课题组走访调研了几十家单位，涉及几百位铁路一线工作人员和乘高铁次数较多的社会公众。同时，为了与上位法和其他铁路法规相协调，课题组参考借鉴了上百部相关法律、法规和规章，使其最大限度地符合基层工作实际，确保其能执行落地且高于现实工作目标。
(三)强化路地协同
在调研过程中对课题组触动最大的是地方政府、相关单位与铁路部门的合作问题。曾长期在基层负责安全工作的国铁集团安全总监康高亮认为：“借助地方政府部门的力量共保铁路安全是铁路安全工作应遵循的最基本工作思路。”[19]高铁安全防护任务特殊，工作涉及面广，制定防护条例应将路地协同作为一项立法原则加以认识和把握。国外也有对高铁运行安全涉及到的领域提出要求，如德国高度重视多主体合作共同维护高速铁路安全，并在立法中进行明确[20]。因此在建议稿中多处强调了争取地方政府支持配合的问题，许多条款亦对地方政府和相关单位提出了要求。其中有一个问题较难把握，就是对地方政府的要求规定到多少较为适宜。规定得少了，担心落实中出现主体缺位问题；
规定得太多了，又担心社会公众和相关方会认为制定草案的铁路部门本位主义太强。可以参照《中华人民共和国铁路法》及已出台的相关法律，从相同或相近的程度上加以把握，后续亦可探索更为合适的办法。
高铁安全防护条例立法涉及范围广，牵扯到众多领域和方面且关联事项繁杂，有许多问题需要进一步梳理探讨。其中不少条款应更加细化具体，强化可操作性，避免多是原则性的要求和难以落实的套话。这就需要在建议稿的草拟过程中扎实充分地调研，全面客观地分析，广泛深入地参考借鉴，反复辩证地权衡比选，慎重有据地作出判断和结论。对各类复杂和存在争议的问题不回避、不躲闪、不敷衍，在听取各方意见的基础上提出明确性的建议。
(一)细化路地防护权责，互促共助沿线发展
习近平总书记指出：“安全是发展的前提，发展是安全的保障。”[21]对铁路部门和地方政府来说，保障高铁的安全运行是合力促进沿线区域发展的共同抓手。一方面，“保安全畅通”是铁路部门的首要责任。铁路部门应当严格落实安全生产责任制，强化风险防控，积极主动消除事故隐患。另一方面，确保属地铁路沿线安全稳定和铁路运输安全畅通也是地方政府的职责所在，部分铁路沿线的违章建筑、越界侵占、违法经营、压线施工、私搭乱建、乱排乱放等问题严重威胁行车安全。例如，某地因未及时完成铁路线周边相关配套工程，导致耕牛从栅栏开口处进入京广线，被旅客列车撞上，构成铁路交通一般事故。
因此，正确处理好路地关系，是维护高铁运行安全的重要保障条件。尽管在条例中不宜过多地对此作出具体的规定，但在相关主体的职责界定、路外安全环境的营造、监督管理规范的落实、安全保护区违禁事项处置责任等诸多方面，都会涉及到这个问题[22]。在建议稿中，课题组有意识地在多个条款中强调了铁路部门的职责和义务，在遣词用字上与对地方政府的要求有些细微的差异。同时在建议稿之外，建议铁路部门以政策性文件的形式，对此类问题再行细化。具体的实践导向是争取地方政府和相关单位的支持。特别是出现事故时，铁路部门要主动承担责任，不能把过失和过错完全推给地方政府，在地方铁路相关事项的管控、审批以及铁路专线建设与运营等方面，对地方政府给予更多的支持和更大的权限，以争取地方政府对铁路事业的支持。随着时速350km常态化高标运营在越来越多线路的铺开，安全可靠的高铁必将为沿线地方的物流合作、产业集聚、经济增值带来更多实实在在的发展便利。
(二)健全保护区外管理，消解间接致灾隐患
与上述情况相关的，如特定自然条件下保护区外人工物对高铁安全形成影响的问题，铁路部门亦应尽全力防护并及时排除影响，不宜将此类问题全部推给地方政府。如及时发现并清理铁路上方高压线上缠绕的塑料袋、孔明灯、风筝等轻飘物体，避免造成接触网故障并引起线路间的连锁反应，以致列车晚点、旅客积压，严重影响列车的正常运行。因此，条例建议稿中对类似的事项没有过多地强调主体责任。此类事故有些责任主体明确，责任部门或单位担责担当即可。有些则属于自然灾害，出现和产生的或然性较大，不确定性突出，可采取一定技术措施设置安全冗余加以预防，还可以加强模拟演练提高事后的快速响应和高效处置能力，将损失将至最低。
与自然灾害、不确定事件给高铁安全运行带来的危害相比，人的不当行为对高铁安全造成的麻烦亦不容忽视。所以在建议稿中对铁路沿线保护区外的放牧、烧荒、过度开采地下水、采砂、采矿、放孔明灯、玩动力伞、放飞无人机和航模等，都作了明确的规定。还有一些在普通人看来属于少有的情况，在站多线长的铁路部门却经常遇到。如走访调研时部分一线工作人员提出个别民事主体的行为虽无主观故意，但确实影响了高铁安全，应在条例中予以明确。如针对精神病人、有自杀倾向的人员等，建议稿中提到了监护人的责任等。再如还有个别民事主体做出有违道德的行为，尽管没有危害高铁安全的故意，也应在条例中加以规定，如吸烟、霸座问题，课题组广泛收集了一线人员的意见。
(三)探索新型安全问题，保持动态追踪研究
随着八纵八横铁路网越织越密，铁路扩容，线路升级，铁路“调图”愈加频繁，铁路部门应格外注意新旧图转换中可能存在的内外部风险因素。还有，“十四五”时期我国将着力填补西部铁路“留白”，构建多向入藏通道、完善出疆对外通道，高铁网也将进一步向西部延伸。西部地区特殊的地质构造、高海拔地区的复杂气候、超远距离的戈壁荒漠，不仅是修建高铁时要面对的特殊工况，也是建成通车后高铁安全防护工作面临的新挑战，对其中可能出现的安全问题，铁路部门亦应加强研判。此外，贵广高铁隧道口突发山体滑坡事件提醒我们要更加注重预防极端恶劣天气骤然发生可能导致的线路灾害；
国家安全机关破获的高铁数据泄密案也提醒我们应加强对不法分子可能通过非法获取高铁数据干扰或恶意攻击高铁通信进而威胁行车安全的风险估计。
面对科学技术快速发展带来与新业态、新模式相伴生的安全问题，在高铁安全防护立法时应给予超前考虑，使法律法规更加严密可靠，课题组也将深入持续地跟踪和研究。由于认识深度还不够，趋势把握尚不准，有的未能列入条例草案中，有的尽管提到了，但比较笼统，缺乏具体措施，没有达到“工程化”方法的要求。如电子购票机制下的乘客信息保密问题，只能原则性地提些要求。还有一些由于了解情况不多，问题涉及的专业性较强，加之课题组研究深度不够，未能提出针对性办法。如对抢票软件大量高速刷票挤占12306网站资源破坏运输秩序等问题目前较难作出具体的规定。对这类事项，课题组将持续跟踪研究，适时地向相关部门提出意见和建议。总的原则是习近平总书记提出的“要把改革发展决策同立法决策更好结合起来”[23]，待条件成熟时，再通过立法程序明确解决这类争议问题。
党的十八大以来，习近平总书记对安全生产工作多次发表重要讲话、作出重要批示，深刻论述安全生产红线、安全发展战略、安全生产责任制等重大理论和实践问题，指出如果顶层设计存在监管盲区、不完善，就会造成问题，一开始就要科学、严谨、周密，要求必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题，加快安全生产相关法律法规制定修订，加强安全生产监管执法，强化基层监管力量，着力提高安全生产法治化水平，让安全发展理念入脑入心[24]。高铁安全连着千家万户，高速铁路安全防护条例立法刻不容缓。对于推进立法过程中部分仍存有争议的问题，课题组进行了深入调研，充分听取了各方意见，但多是持慎重的态度，没有明确表态，在建议稿中也没有体现，需要未来持续深入地研究。
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