清代扬州水利治理中盐务与民生的矛盾及解决措施
汪杏莉
中国古代社会是以农业为主的小农经济社会，农业是国家的头等大事，关系赋税征收和王朝的稳定。因此，历朝历代各地都十分重视农业问题。农业的发展仰赖水资源，历代统治者都大力倡导兴修水利设施，以达到防洪治河、灌溉农桑和保证农业生产、百姓安居的目的。与其他绝大多数城市相比，位于长江与大运河交汇处的扬州，农业水利治理在国家水利治理中却退射一箭之地，保障漕、盐运道的水利治理反是首要之务。在扬州水利治理的过程中，存在中央与地方、漕运与盐务、地方政府与地方政府、政府与地方社会等多角度的复杂矛盾。关于清代扬州境内水利治理研究成果较少，且人们的关注重点在水患治理，对水利治理引发的各方矛盾以及解决措施则甚少提及[1-3]。本文以清代扬州府境内水利治理为中心，对清代政府与地方社会的治理做考察，以期还原当时扬州地方社会史，填补相关研究盲区。
扬州境内河湖众多，沿大运河东西两堤，以西为上河，东堤以东为下河，上河有白马湖、邵伯湖等湖泊十七个，下河有射阳湖、广阳湖等湖泊三十六处，“统计下河之地不下三十万顷，为田者十之四，为湖者十之六。”[4]这些大大小小的河、湖串接大运河，沟通黄、淮、长江三大水系。黄河、淮河泛滥时，与洪泽湖相通的宝应湖、高邮湖、白马湖等承担宣泄洪水的任务；
运河干涸之际，邵伯、黄子、赤岸、朱家、白茆、新城、艾陵诸湖，又是引水济漕的重要水源。泰州、兴化境内的三汊河、角斜河、蚌沿河、得胜湖等串联各盐场，是淮盐出场的运道，因此又名串场河。两淮各盐场南北运盐渠道大致有六条：“自淮安历宝应、高邮抵扬州至仪征为漕盐运河；
自扬州湾头分支入闸，东经泰州，历如皋抵通州为上河；
高、宝以东，泰州以北，兴化、盐城之境陂湖演迤，众水汇注，则为下河；
上河自如皋南折而东达通州十场，是为通州串场盐河；
下河自泰州海安徐家坝，下起历富安等十二场，至阜宁射阳湖出口为泰州串场盐河。”[5]140
特殊的地理条件使得扬州境内各州县防洪压力较运河下游其他各府州更大。一是形如釜底的地理地貌。光绪时的《泰州乡土志》描述泰州“州境之北界兴化至凌亭阁七十二里，东北至东台武卞庄四十里，西北到高邮州一百五十里，此三面均属下河，形如釜底”[6]；
兴化方志言及本地地形：“地势四面皆高，形如釜底”[7]；
靳辅在回答康熙皇帝询问河工时提及扬州“洼下如釜”。这种地形使得扬州境内水道极易产生泥沙淤垫，河床日渐增高，“自邵伯而北，历高邮、宝应，由山阳、安东皆受湖患，而城低于堤者丈有四尺。”[8]充沛的水源、复杂的地形因素，加之明末败政河工废弛，导致清初扬州境内河堤年年决口：
顺治四年(公元1647年)夏，决江都运堤，六月运堤再决数百丈；
十六年(公元1659年)，归仁堤决水；
康熙元年(公元1662年)，淮水东下，堤决，州境水患不息；
康熙四年秋，高邮大水，决运堤，七月大汎湖水涨，城市水涌丈余；
六年(公元1667年)，决江露筋庙，次年堵塞；
七年(公元1668年)决江都运河之崇湾堤；
八年(公元1669年)，周桥未闭，清水潭决，民田仍被淹没；
九年(公元1670年)，决高邮运河之茶庵、清水潭；
十年(公元1671年)，清水潭再决。十一年(公元1672年)四月清水潭复决；
十二年(公元1673年)，清水潭西堤将竣复决；
十三年(公元1674年)，清水潭决口塞；
十四年(公元1675年)，决江都运河之邵伯；
十五年(公元1676年)漕堤崩堤，高邮清水潭、陆漫沟、江都大潭湾等处，共决三百余丈，残缺不可胜数，深及四五丈不等；
十九年(公元1680年)，决兴化漕堤，水入高邮城。
频发的水患，使得扬州各州县受灾相当严重。康熙六年(公元1667年)，“沿河州县，悉受水患……水势尽注洪泽湖，高邮水高几二丈，城门堵塞，乡民溺毙数万”；
康熙九年(公元1670年)，高家堰决口，“以数千里奔悍之水，攻一线孤高之堤，值西风鼓浪，一泻万顷，而江、高、宝、泰以东无田地，兴化以北无城郭室庐”；
康熙十五年(公元1676年)夏，“漕堤崩溃，高邮之清水潭，陆漫沟之大泽湾，共决三百余丈，扬属皆被水，漂溺无算”[9]，“淮扬两府水灾滔天漫地，如高、宝、兴、盐、江、安、山、桃等处十一州县之民田地陆沉，房屋倒塌，牛畜种粮漂浮。父子、兄弟、夫妻、儿女死于洪波巨浪者不计千百人。”[10]
扬州是通江达淮要津，淮盐的产运销是否畅顺关系国家赋税，康熙四十一年(公元1702年)，两淮巡盐御史赫硕色奏报两淮食盐停引的缘由为“连年下河地方水淹，场灶产盐不足，又兼运盐之河久不挑浚，淤浅难行”[11]。但农业为民生之本，在这样的背景下，盐务与地方社会特别是民生之间的矛盾尤为凸显。
水利治理的本意是解决频发的水患，保障民生，维系王朝统治。但两淮盐课是国家税收的重要来源，是保障民生的基础。因此，保障两淮食盐的产运销畅通与当地农耕存在矛盾。关于清代扬州境内水利治理中盐务与民生的矛盾在地方志、相关朝臣的奏疏、文集中都有反映，为我们勾勒出当时矛盾的大致经纬。
盐场多在运河下游，水大往往影响两淮盐场产量：“上年西水下注时，正值海潮顶托，垣盐被浸，多有消耗。秋冬雨雪更甚，场灶全淹，灶丁无计摊淋。”[12]248缺水也影响食盐生产，“淮南通泰二属场河，因暵干日久，乏水济运，其煎盐各场地亦因雨少，卤气不升，以致缺产甚多。”[12]275芒稻河闸是运河泄水入江第一捷径，但“因蓄水运盐，故水大亦不启放。高、宝、邵伯民田多受其害”[13]；
有些运盐河道，“河水仅深二三尺，于是白驹等闸专事闭蓄，以资盐运”，蓄水保障盐船航运导致“官河及梓新各河又皆浅窄，容纳无几，湖荡停洄不下，先已漫溢民田”[14]。
水旱灾害的利益受损方不仅仅是地方社会，有时盐务也处于劣势。清初实行“永不加赋”“摊丁入亩”政策后，人口呈现爆炸式增长，使得人地矛盾日益凸显，河道、水利用地多被周边豪强百姓占用，各盐场出口的滩涂“为势家所占，奸民营种堤外草荡为稻田”[5]149。仪征是漕粮、淮盐必经之所，每年粮船、盐船经过无数，河道本就拥挤，时人为图轻便，随意将朽烂粮船丢弃在河道，阻碍盐船行运。另外，河道两岸居民借以牟利故意堵塞河道、破坏水利设施的事情也不少见。嘉庆五年(公元1800年)，江都县境内白塔河闸至泰州冯甸一段河道垫塞，就源于两岸居民肆意向河道抛掷砖瓦，以图“盐船迁阻，得以添夫加价，并借起驳为偷爬之计”[15]。
扬州境内水道繁多，一些闸坝在承担水利保障作用的同时，也扮演税卡的角色。为躲避关税，各闸坝经常发生夹带偷税行为，更有出现私挖坝口借以翻坝逃税的事件，以滕家坝最为典型。滕家坝曾名济川坝，位于泰州南门外济川桥东，明代时供运盐船只通过。顺治年间改名为滕家坝，为扬州关分口，原本无定额税银，又因离扬州较远，乾隆元年(公元1736年)归泰州管辖，只允许征收落地零星税银并附近泰兴的土特产。由于滕家坝税率较低，且经由该坝可使航路缩短，沿途商民多喜由此通行。这导致扬州关税收锐减，因扬州关税为全额悉数尽缴国库，关税短少多由管辖官员赔付。为保证扬州关的关税征收数额，官府令商民凡经江北里下河到江南，或江南船只北上，必须由转至扬州关中闸和白塔河税卡通过，一律不得从滕家坝绕行。在这种政策下，商人和周边百姓私挖坝口，借以翻坝，甚将苏杭杂货绕至滕家坝，直达里下河州县各场，不仅导致扬州关所属的中闸、白塔两处税卡税额锐减，“实为扬关第一漏卮”，而滕家坝所处的济川河“又高于上官河，一经启放，官河立枯，农田盐运两有妨碍”[16]。道光七年(公元1827年)，高邮武生刘鑣禀告四角墩总河向北通各荡入海要道近被附近居民为私利，私自在河中筑坝，根据己需阻遏水源，“遇水小则筑于下口，以专利而下游旱；
遇水大则筑于上口，以免害而上游潦。”[17]
扬州所在的两淮盐区是清代最大的盐场，赋税占据国家总收入的三分之一。保障食盐生产运销的策略与以农为本的基本国策存在矛盾，为平衡两方之间的矛盾，清代从中央政府、地方政府再到商人都采取了一系列的措施，分宜处理这些矛盾。
兴建水利设施，及时挑浚河道，保障河道畅通，达到淮盐顺利运输与农田丰收两者兼顾是最为理想的措施。康熙年间，仪征知县马章玉重浚闸河，“河既广深刻纳，两岸田畴足资灌溉，一举而商民均利焉。”[18]仪征江口至江都、甘泉三汊河是通江达淮之要津，一向规定三年大挑一次，捞浅一次，乾隆元年(公元1736年)又规定，不必拘定三年之限，如遇应浚之年，着派盐政委员确估，实力挑浚。乾隆二十年(公元1755年)，筑坝挑浚仪征乌塔沟。道光十年(公元1830年)，挑深通、泰两属运盐河，培筑泰州一带倒塌纤堤。
但盐务与民生矛盾的解决更多则是通过盐商们的一些义举来缓解。清代盐业经营是一种垄断、高盘剥的经营模式，盐商与官府之间的关系日益紧密，依附、逢迎和仰攀官府成为盐商维系利益的最主要手段，盐商捐资河工和赈济，可谓以解燃眉之急、急公所急。康熙五十五年(公元1716年)，瓜洲花园港一带江堤被淹，需要加固，“其工料银两，俱两淮盐商认捐完工”，盐商江楚吉等“愿再捐九万八千余两，以认料工之需”。乾隆四十七年(公元1782年)，盐商出资挑浚“扬州自三汊河至仪征县河道”，并令总商江广达(江春)等经理，“再，仪所天池系盐船泊候擡掣之所，近因浅窄，商人亦一体公捐公办。”
不过，盐商更多的是参与串场河的修筑河工，如项宪“开浚串场河工程浩大，商苦重累，幸逢圣驾南巡，倡首疏请，奉旨减十分之八，商实赖之”；
江演“免数百里串场河之役，皆有力焉”；
歙县盐商程国明的墓志铭记载：“黄水旧为淮扬患，泰州串场河势尤湍急。岁属(嘱)商人疏浚，费以鉅万计，力不支，将以误公获罪。会圣驾南巡，驻跸茱萸湾。君率众跪迎道左，具陈所以。上嘉纳之，卒大减其役，商困以苏。”
赈济一般是发生水旱灾害后，盐商出资赈济灾民。《两淮盐法志》中有大量盐商出资赈济的记述，先摘抄几条略微说明：康熙三十年(公元1691年)、四十九年(公元1710年)，栟茶场先后遭遇海潮，坍决荡地，折银计价一千八百一十二两，灶民无力缴纳田赋，“淮南众商情愿代输”。乾隆三年(公元1738年)，两淮盐商以扬州遇旱，“淮商公同捐资施赈四个月，自十一月起至二月止，于四门分设粥厂八处，远近相继，每日各处就食之民不下二十余万人……有淮南商人光禄寺少卿汪应庚具呈，情愿将扬城八处粥厂一月内煮赈散赈之米，独力认捐，共计米一万七千石尽数捐出。”乾隆五年(公元1740年)，动用河库、盐库以及采取商捐的方式挑浚淮扬通三地十一州县的河道、堤、坝、闸等水利工程，高邮地方志记载：“乾隆五年，我皇上特遣大理寺卿汪漋、通政使德尔敏统满汉官办理下河水道，沟洫之利，四野均沾。”商人在灾荒年间积极出资，缓解灾情，有利的缓和盐商与普通百姓的矛盾。
与最高统治者、中枢廷臣、盐政官员不同，扬州地方官员往往敢于直言，维护当地利益，如雍正十一年(公元1733年)，大水泛滥，甘泉知县龚鉴请芒稻河闸开闸泄水，“闸官以盐漕为辞不可”，后遇河道总督嵇曾筠视河，龚鉴当面陈述，嵇曾筠从其请，当即下令开闸，又“定以盐、漕二程船过湖需水不过六尺，若过六尺，当启闸，毋得以盐漕借口，致多蓄水为民田害”。道光二十九年(公元1849年)，高邮湖盛涨，兴化知县魏源星夜前往两江总督陆建瀛行署击鼓，请开运河东岸二十四闸分路宣泄，“下河七邑获庆更生源之力也。”
清代统治者对河工十分重视，每遇河工大修，皇帝均遣派钦差大臣监督，但河臣只能提出意见，实际上还是由皇帝亲自指挥或决定最终治理方案，甚至连河工用料、各坝何时开闸放水悉听最高统治者的决定。包世臣论及河臣时称：“以能知长河深浅宽窄者为上，能明钱粮者次之，重武职者又次之。其侈言工程，袒护厅员者，大抵工为冒销纳贿而已……自潘、靳之后莫能言河者，其善者防之而以。”这种情况导致清廷最高统治者、参与决策的中枢大臣缺乏实地经验，在决策的过程中往往忽视地方利益。
清代盐务与地方社会特别是民生之间的矛盾本质上是中央与地方、商与民之间的利益冲突。康乾时期，盐商获利丰厚，愿意主动捐输赈济，极大地缓解了矛盾。但到清末，已经很难见到商人主动报效河工的记载，更多的是官府强硬指派并与行盐数量挂钩。光绪二年(公元1876年)，两淮盐运使刘瑞芬循同治十三年(公元1874年)之例劝两淮盐商捐助黄河河工，已经强硬下派，按引分摊，“淮南统按每引八钱，连同各食岸共捐银四十万两”，当时商情已经十分困乏，连刘瑞芬在上奏时都称“报捐能减一分，即沐一分之惠”，对此，地方社会也只能各自为政。
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