公共服务中的公民参与：困境与路径选择
汪来杰
（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）
在西方，从古希腊雅典时期的直接民主模式开始，历经洛克、密尔、黑格尔、哈贝马斯等人的学理性研究，已经形成了较为完善的公民参与理论，此理论已被运用于政治参与和行政参与的过程之中。现代公民意识的觉醒及新技术手段的运用，进一步丰富并发展了公民参与理论。协商民主理论、新公共服务理论、服务型政府理论等就是这种理论发展的成果体现。在我国，伴随着政治领域的民主化扩展、社会治理工具的多样化，以及相关的政策性推进，对公共服务中公民参与问题的研究也逐渐趋向科学化和系统化。从内涵到外延、从现实困境到实现机制、从本土化选择到制度设计等方面所进行的不同程度和不同侧面的实践总结与理论深挖，对构建我国公民与政府之间的新型合作治理模式都具有一定的现实意义。
（一）政府治理的内在需求
政府作为权威性公共机构承载着两种基本的治理功能，即政治性功能与社会性功能。政治性功能实现的目的在于维护政治统治，社会性功能则更多表现在公共事务的管理与公共服务的提供上。现代政府政治性功能的实现不再是强权的结果，而是取决于合法性的认同，因此“统治的过程被视为力图使公众同意（或至少是知晓）为公众（一般的、全国的）利益设计的措施”［1］。现代民主政治的发展是公民参与的政治基础，政治合法性的内在性需求推动了公民参与的迅速发展，政治体系的代表性与回应性在很大程度上取决于政府对公民参与的吸纳与消化。从社会性功能的实现角度看，追求公共利益的实现已经成为现代政府存在的根本价值，并得到全球范围的高度认同。政府社会性功能的实现即公共利益的实现程度，取决于公民的参与、配合与满足程度。公民参与是一种社会资源重新配置与创造的有效方式，通过积极的公民参与能够为政府公共服务政策的制定、执行，吸纳并建构深厚的社会基础，这无疑会进一步提升政府公共服务政策执行的有效性。因此，公民参与增加了政府公共服务政策的民主内涵，也促进了政府公共服务政策执行的高效性，公民参与公共服务正在成为全球化行政改革的方向与趋势。
（二）公民权利意识的觉醒
传统公共行政模式中，公民的权利被“矮化”，公民的身份意识、权利意识淡薄。现代教育的普及与发展，极大地促进了公民文化知识水平与教育素养的提升，民主、平等、公平等权利思想开始被广泛接受，并成为普适性认知，公民参与公共服务则是这些理性认知的行动表达。交流与沟通技术的迅速发展，又极大地推动了参与理念、参与方式及参与途径在更广范围内的传播与学习，开放社会中受到公共政策与民主政治影响的人们自然意识到只有积极参与各项公共服务活动，才能更好地表达与实现自身的权利与权益。全球性的“结社运动”则为权利意识觉醒的公民参与提供了组织化渠道，公民只有以这种组织优势整合数量形成力量凝聚，才能取得与公共权力机构平等对话与协商的机会，并促进公民自身权利的被尊重与实现。
（三）社会利益结构的分化
社会主义市场经济体制的建立与发展，催生了社会系统的结构化发展，以前高度同质化的公民利益需求越来越出现分化。利益分化下的不同公民群体开始自觉地实现社会结构化重组，由此产生了许多新的利益团体和利益阶层。新的利益团体和利益阶层为公民参与提供了组织化基础，也在不断创新公民参与政府公共服务的方式。此时的公民开始以消费者、利益相关者、顾客等多重角色或称谓来表示，公民参与政府公共服务成为一种必然，政府与公民之间的新型结构关系逐渐形成。
（一）公民参与的认知偏差
公民参与的认知是指政府及公民主体对公共服务中公民参与的观念。观念是行动的先导，如果政府及公民主体认识到公共服务中公民参与的重要性，则必然能够有效地促进公民参与的发展，而如果对公共服务中公民参与存在认知偏见，相应地其行动也会弱化，甚至成为公民参与的阻碍。目前这种公民参与认知偏差主要体现在两方面：一是政府层面。在传统的公共行政观念中，政府本位思想根深蒂固，政府是公共服务供给的唯一主体已经成为一种定式思维，以至于长期以来，政府主观上忽视公共服务中的公民参与，将公民参与公共服务视为对政府公共权威的削弱，甚至认为民主参与会造成公共服务供给的高成本，影响公共服务的供给效率，对公民参与公共服务的效果存有疑虑。政府不重视，导致现行公共服务中的公民参与流于形式，最终使得公共服务中公民参与的冷漠，公民参与公共服务的自觉性和主动性不高，公民缺乏参与的愿望和要求。二是公民层面。传统的公民依附心理的影响，直接削弱了公民对参与及其与公民权利关系重要程度的认识，造成公民在心理上的被动和附庸意识，主动参与的意识和公民的权利意识缺失，因而公众对公共服务过程中的参与不感兴趣，也不愿意主动表达自己的态度及意愿；
也有一些公民认为自己是弱势群体，在公共服务供给及公共服务决策过程中可有可无、无足轻重，也会失去参与的兴趣，最终导致公民失去参与的信心和决心。
（二）公民参与的能力不足
公共服务中公民参与的程度及效果的实现，受到公民参与能力的直接影响。当前我国社会的现实状态是公民参与公共服务的能力不足。体现为：一是公民文化素养不高。由于我国文化教育水平相对落后，公民的整体文化素养还不高，使得公民参与的能力不能适应现代政府公共服务的要求。公民文化素养高低直接决定其参与能力的大小。二是公民参与的主体偏差。公民接受教育程度的多样性，以及公民主体参与经验的差异性，使得公民参与的主体层次呈现出能力上的不平衡性。三是公民参与的技能缺乏。当前我国的公民参与仍处于初级阶段，公民对公共服务参与的基本规范缺乏认知，不具有参与公共服务的相关专业知识和技能。与政府的公务员相比，公民参与公共服务的能力有限，制约了公民参与的程度和效果。
（三）公民参与的条件受限
一是政府信息不公开。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已经颁布实施，但是政府信息仍然处于非透明状态，公民很难直接获取参与公共服务所需要的全面的信息资源，包括公共服务的主体、范围、程序、方式等相关信息基本上都被政府职能部门所掌控。《条例》赋予政府职能部门的主动公开的义务没有落实到位，所谓的接受查询也只是提供有选择性的信息资源。正所谓“政府公开的信息公民不关注、公民关注的信息政府不公开”。这样的信息封锁，必然造成政府和公民间的信息不对称。二是法律制度不健全。公共服务中公民参与的实践发展，使得公民的角色和责任发生了变化，公民由原来的公共服务的客体变成了参与公共服务供给的主体。而对于参与主体的公民来说，健全的法律制度是保障其履行参与责任的基本依据。目前我国政府信息公开制度还处于初级阶段，有关政府信息公开的制度规范只有一部行政法规，立法层级低，且缺乏与其相配套的法律法规，公民知情权、信息公开范围等规定不明确。法律制度的不健全，使得公共服务中公民参与的行为受限制，公民无法知晓参与的行为边界与程序。三是社会组织载体缺失。社会组织是公民参与政府公共服务的组织形式和有效载体，组织化的公民参与是影响政府公共服务决策的重要力量。社会组织贴近公民，更加了解不同群体中公民的多样性的需求，可以解决政府公共服务供给的普遍性与公民需求多样性的矛盾。但是，在我国，社会组织发育不够健全，发展不够充分，使得在公民与政府间缺少必要的社会组织的介入，大大降低了公民参与公共服务的能力和有效性，公民参与不能以组织化的形式展开，仅靠公民个体的参与力量是有限的或是弱势的，无法形成公民参与的组织化力量进而与政府进行有效的利益协调，无法实现公民对政府公共服务个性化需求的有效表达。
（一）完善公共服务中公民参与的制度
政府公共服务的环节与过程，型塑了供给者与受益者之间的服务关系，因此公民参与公共服务是一种特殊的政治参与。完善的公民参与公共服务的制度是一种必要的公民参与的保障。如果没有完善的制度规范与界定，公民参与就会出现随意性、无序化或不负责任，进而导致公共服务供给秩序的混乱。
首先，完善政府信息公开制度。提高立法层级，制定全国统一的《政府信息公开法》。明确赋予公民知情权，保障公民的知情权，这是公民参与公共服务的制度基础。明确界定公民参与的边界与程序，对公民参与的技术工具进行规范设计，明确公民参与的资格、参与范围、程序和方式等，规范公民参与行为，使之处于有序参与的规范化状态，促进公共服务政策的合法性和政策执行的有效性。
其次，完善信访制度。依法信访是党和国家联系公民的重要渠道，是政府获取公民真实信息的窗口，是公民直接表达自身利益诉求的有效渠道与方式，完善的信访制度有利于促进公民参与公共服务的广度与深度。要实行信访部门机构的专门化和专职化，专门机构负责接待专项问题；
改革地方政府与信访部门之间的隶属关系，阻隔地方政府对其信访部门的管控；
建立健全“谁主管谁负责”的信访责任制，实施“首次信访事件要一次解决”的机制；
建立完善为信访公民实施法律援助及其他社会救济的机制，保障信访公民的人身安全及信访渠道的畅通。
最后，完善听证制度。听证制度是现代社会普遍推行的一种制度安排，这种制度安排的主要目的在于保证利益相关者的平等权利，同时，也有利于公共服务决策获得更为广泛的认同基础，有利于决策信息的多元化和丰富性，实现公共服务决策的民主化和科学化。目前我国的听证制度有行政处罚听证、价格听证、立法听证、国土资源听证等。作为一种新的民主参与方式，听证制度仍然需要进一步的规范和健全。要进一步完善和强化听证的程序和规则，确保听证前、听证中、听证后等整个公共服务决策过程信息都公开透明；
合理确定参加听证的不同群体的公民代表比例及代表来源，保证参与听证代表的广泛性和有效性；
不断扩大听证制度的施行范围。
（二）加强公共服务中公民参与的教育
推进与完善公民参与公共服务必须塑造全新的政治文化环境。要不断加强对公民的权利意识教育，努力增强公民的主体意识，激励公民关心公共服务并参与到公共服务过程中来。
首先，加强公民参与意识的教育。一方面，加强公民参与的社会教育。加强新闻舆论的引导，在社会范围内形成公民积极参与公共服务的社会文化，塑造独立的公民人格和正确的权利意识。另一方面，加强公民参与的实践教育。以基层群众自治和社区建设为重点，积极推进公民意识教育和培养的实践活动。基层和社区是人民群众的主要活动场所。要把公民参与意识教育纳入社区发展规划，充分发挥社区的集聚功能、自治功能、服务功能，使之成为公民参与意识教育和培养的重要载体。要在建立基层群众自治机制、扩大基层群众自治范围、完善民主管理制度的过程中，在把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的过程中，融入公民参与意识的教育内容，培育公民的自主自律意识、民主参与意识、权益保护意识、社会公益意识等，促使公民参与能力不断提升、公民参与意识不断增强。
其次，加强公民参与能力的培养。一方面，通过网络、公益讲座、论坛交流等形式传授公民参与的相关法律制度，提高公民的制度理解和分析能力，促使其自觉参与公共服务政策制定的过程。另一方面，从技术层面，加强培养和训练公民参与的实际操作能力，尤其是加强对公民的网络参与能力、信息获取与分析能力、组织与协调能力、沟通与合作能力、参与经验推广能力等的培养和训练，切实提升公共服务中公民参与的能力，促进公民参与的实效性。
（三）构建公共服务中公民参与的民意表达机制
公共服务中公民参与的民意表达机制体现于两个层面：一是政务信息公开层面，二是社会组织发展层面。前者保证公民参与有足够的公共服务信息并能够依此做出相应的判断，指导参与行动的指向与路线；
后者提供公民参与的组织保证与参与策略。只有两者的有机结合，才能实现公民参与公共服务行动的目的性指引与事实性展开。
第一，构建政务信息公开机制。基于公民参与的民意表达需要，政务信息公开机制包括四个方面，即政务信息公示机制、政务信息查询机制、政务信息更新机制和政务信息监督机制。构建政务信息公示机制旨在对公共服务的全部内容进行阶段性与过程性展示与公开，它有利于公民及时跟进公共服务的发展过程；
构建政务信息查询机制旨在及时满足公民对公共服务供给过程中的内容、程序、标准、方式等的全方位知情，以便使公民能够有效地把握自身服务需求与服务供给之间的差距，并有目的地积极参与到诉求表达行动中；
构建政务信息更新机制旨在使政府职能部门能够对公共服务的最新变化、需求、要求等进行及时更替，以增强对公民需求的回应性；
构建政务信息监督机制旨在于赋予社会组织和公民个体直接监督政府权力的权利，从结果和需求方面直接监督政府在公共服务的提供、变化、持续性等方面的偏差或缺失，促使政府及时有效地调整公共服务的供给策略、内容或方式。这四个方面共同构成了完整的政府公共服务信息公开机制，它既有利于所谓“透明文化”的建设，实现“公民至上”等现代民主行政的主流价值观念，又有利于实现政府与公民之间的信息对称，为公民参与的持续性行动提供最直接的信息支持。
第二，构建社会组织发展机制。在公共治理视野下，社会组织被认为是政府失灵和市场失灵的替代机制，这种替代机制表现为公民的组织化参与。组织化参与能够克服公民个体参与的局限性，形成更为理性化的行动表达和利益显示。不过当下对社会组织依然存在比较严重的认识偏见，有些人认为社会组织就是政府的天然对手，是来自社会的对政府管理的严重威胁。事实上，社会组织是公民与政府进行有效沟通的媒介，能够极大地减少政府与单个公民交流的“交易成本”。当然，基于这种现实的存在，社会组织的发展需要政府扮演更为重要的引导者角色，发挥更为重要的规范功能。
构建社会组织发展机制需要把握好两个方面：一是加强基层社会组织尤其社区自治组织的建设。社区自治组织如村委会、社区居委会、业主委员会等的建设目的在于引导公民从参与社区微观公共事务和公共服务开始，积累参与经验，增进行动能力。二是加强社会组织的横向联盟建设。注重各种类型的社会组织基于利益相关性的网络关系建立，进而能够更为有效地凝聚力量和利益诉求，增加与政府讨价还价的能力和协商交流的功能。此外，政府还应在制度层面设立相应的鼓励社会组织发展的激励机制，如采用政府购买、委托、协商等多种方式，将公共服务合同直接交给相应的社会组织，引导公民和社会组织直接参与公共服务和公共产品的生产，这既增加了公共服务的可接受性，又增加了政府公共服务供给的有效性和回应性。
（四）拓展公共服务中公民参与的选择渠道
目前我国公民参与公共服务的机制还不健全不完善，参与渠道不畅通，因此要在加强引导公民参与公共服务的实践中，不断拓展新的公民参与方式、参与渠道。
首先，民意调查机构。目前我国社会性的民意调查机构已广泛存在，并发挥着集中表达民意的社会功能。引导和支持这些民意调查机构的发展，是弥补目前我国公共服务中公民参与水平低的一条有效途径，有利于促进我国民意调查水平的提升。尤其是通过扶持建设各类民间民意调查机构，使其成为政府与公民之间沟通联系的桥梁，成为公民表达民意的新的通道，也成为政府公共服务的决策咨询机构。为此，必须进一步强化政府同这些民间民意调查机构的联系与合作，并建立和完善相关的约束机制。
其次，社会大讨论。社会大讨论是在尽可能广泛的范围内，动员和鼓励公民就政府公共服务或公共决策进行组织化、网络化等各种形式的讨论、辩论，形成哈贝马斯所指的交流沟通的公共空间。具体可采用座谈会、辩论会、对话会、网络评议会、听证会、专家评议会等方式。这种社会大讨论的机制作为公民献计献策的平台，使公众能够针对政府公共服务问题展开讨论，商讨和研究解决方案，为政府公共服务决策提供咨询，提高政府公共服务决策的科学性［2］。
再次，志愿行动。志愿行动正在成为公民参与的一个重要途径。志愿行动已经凝聚了庞大的服务者群体，发挥了重要的服务功能，在很多领域已经成为政府公共服务供给的替代机制。我国的志愿者群体如以大学生为主体的青年志愿者队伍和以普通民众为主体的社区志愿者队伍，正在以各种方式参与到环境保护、社会救助、公共卫生、社会教育等各项公共服务中，并取得明显的成效［3］。
又次，网络沟通。网络沟通是“互联网+公民参与”的典型表现。作为新的参与选择方式，网络沟通成为表达社会观点、个体思想、群体利益的最受欢迎的渠道。微博、论坛、微信等网络媒体正在改变和重塑公民意见的表达方式与沟通方式，尤其是近年来，许多公共服务需求、公共问题的形成通过网络交流的形式显露出来，迅速进入政府决策议程，并得到了政府的快速回应。
最后，社会辩论。这里的社会辩论并非之前的“大鸣大放”，而是指在制度规范下的公共空间内各主体的自由交流、发言、辩论、交换意见等，它能构成公民之间的意见博弈，形成群体性共识。社会辩论本身既是一种积极的公民参与，也是政府公共服务决策议程设置中的前置信息系统［4］。
（五）建立公共服务中公民参与的评价体系
我国公民参与公共服务的评价体系主要体现在两个层面，即公民主体的评价层面和社会组织的评价层面。公民个人评价主要是公民基于其自身对公共服务的体验而形成的心理感知和意识判断，这种评价尽管因其主观性而可能存在偏颇，但是也正是因其主观性而更加直接、具体和生动。社会组织评价是一种外部评价方式，它可以避免政府评价的自我偏向，保证公共服务评价的客观性。这种客观性为公共服务的丰富和改进提供了更为丰富的衡量数据、绩效结果和发展取向。两者的有机结合能够同时为公共服务提供主客观的全面评估，有利于提升公民参与的广度、深度和效度，自然也有利于促进公共服务水平的提升。
首先，公民主体评价。公民是政府公共服务的直接享用者，以公民的满意度作为对政府公共服务的评价标准是一种必然要求。政府的本质就是为公民提供有效的公共服务，一定程度上，政府与公民就是生产者与顾客的关系，政府公共服务必然要紧紧围绕公民的现实需求来进行，只有当政府所供给的公共服务有效满足了作为顾客的公民的现实需要，公民对政府公共服务的供给感到满意时，公共服务才是有效的［5］。英国的公民宪章运动、美国的绩效委员会都将公民主体评价作为对公共服务效果衡量的重要指标，这表明，公民主体评价在国际范围内得到广泛认同并发挥着重要作用。
其次，社会组织评价。即建立专门的社会评价组织进行评价。公共服务具有较强的专业性和技术性，程序化和规范化程度较高，由专家学者组成的专门的社会评价组织，以其自身的专业性、技术性和社会性对公共服务进行评价，其结果更加客观公正，更加真实可信，这有利于获得更高程度的公民的合理性认同。目前，专门的社会组织评价——“第三方评估”被用于对公共服务进行诊断与评价，已经成为一种国际化趋势［6］。
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