制度化治理：国家治理现代化的实现路径——一个法学与制度学双重视角的分析
赵金龙
（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）
（一）制度建设是化解社会主要矛盾的根本保障
习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（以下简称《报告》）中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”随着经济的快速发展，人民生活水平不断提升，对美好生活的需求也在不断增加，同时，我国仍存在发展不平衡不充分等问题，造成发展与人民对美好生活的向往不匹配的情况，并不断推动我国主要矛盾变化。
当前，中国共产党对新时代中国社会主要矛盾的概括，代表了党对我国发展新阶段的国情变化的精准判断和描述，亦是对我国现代化建设工作重心的方向指南。因此，对新时代中国社会主要矛盾的涵义进行解读，就是在宏观层面对社会主义现代化建设的脉络进行梳理和把握。
从历史变迁的角度来看，社会主要矛盾的重心是不断变化的，对矛盾的应对策略和实施方法也是有差别的。在此之前的社会主要矛盾及实践解决方案主要集中在经济建设上，学界对社会主要矛盾的解读也多采用经济视角。但从党对新时代社会主要矛盾的描述中可以发现，这种以经济为中心的解读需要有所转变。《报告》中提到“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，这一论断就是对上述需求变化的印证。对这些需求增长的关注，相比起经济领域，更需要对政治和法治领域的关注。从目前我国的发展实践看，经济领域存在的发展差异问题，仍会长期存在，随之而来的其他领域的问题却需要提高重视程度。
桑玉成教授从政治制度建设角度对此进行了考察，他认为在社会物质财富相对发达的今天，人民对政治生活的需要必然提升。新时代人民对“美好生活的需要”实质就是对“美好政治生活的需要”。而发展不充分不平衡的原因在于有效制度供给不足，具体表现为对制度建设之必要性和重要性的认识不足、既定制度的有效性和权威性不足、制度的稳定性和持续性不足。①简言之，新时代中国社会的主要矛盾就是人民对美好政治生活的需要与有效制度供给不足之间的矛盾。
姚建宗教授在此基础上，从法学视角对新时代中国社会的主要矛盾进行解读。他认为社会主要矛盾分为两个方面，其中需求的增长是矛盾的主要方面，而发展的不足是矛盾的次要方面，矛盾的主要方面具有决定性，因此，确定了“需要”的基本内涵，就可以界定“发展”的基本内涵，进而在实际上把握新时代中国社会主要矛盾的基本内涵。姚建宗教授认为“人民日益增长的美好生活需要”包括“物质”层面和“精神”层面的需求增长。这种增长不仅体现在数量上，更体现为对更高品质的物质生活和精神生活的追求。换言之，对“人民美好生活的需要”就是对具有“人性尊严”的“丰富”而高质量、高品质的“物质生活”与“精神生活”的需要。矛盾的次要方面，即“不平衡不充分的发展”的内涵，姚建宗教授将其界定为具备“基本正义”内在要素的“有效制度供给不足”。简言之，新时代中国社会主要矛盾的基本内涵为：人民日益增长的对于更高水平的物质文化生活以及法治、公平、安全、环境等精神生活在内的美好生活需要，与能够满足这些需要的正义的基本制度框架或者正义的“社会基本结构”的供给及其实践效用显现的不平衡不充分之间的矛盾。②
（二）制度建设是国家治理现代化实践方案
从上述对社会主要矛盾的政治和法治角度的解读可以看出，新时代中国社会主要矛盾涉及的内容已不再偏重于某一领域，而是涉及全方位各领域的制度建设。有效制度的缺失，尤其是满足基本正义需求的基本制度建设不平衡不充分的发展是制约人民追求美好生活的主要因素。因此，新时代社会主要矛盾的实践解决方案应当着眼于满足基本正义需求的制度建设。
2019 年10 月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》沿着中国共产党十九大的精神脉络，围绕着新时代社会主要矛盾发展变化，指明了进一步推进国家治理体系和治理能力现代化方向。《决定》指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”这就表明《决定》的核心内容就是制度建设，分为国家治理体系和治理能力两部分。国家治理体系是关于国家制度建设的存在和发展问题，运用制度进行治理，制度是手段，实现良善的治理是目的。治理能力建设则涉及人作为治理主体，以不同的组织形态在现代化建设中运用制度进行治理的能力及实现的效果问题。在治理能力建设中，人既是目的，又是手段，能力的评判标准在于制度运行的实效。因此，国家治理体系和治理能力现代化建设涉及客观制度与人的行动两方面内容，是目的与手段的统一，二者是共同建设、共同发展的关系。
《决定》从13 个方面展示了中国特色社会主义制度的显著优势，对新时代全面深化改革具有十分重要的意义。从制度地位来看，这13 个方面包含了我国的根本制度、基本制度和重要制度，正是这些制度构成了社会主义中国多层次的国家结构；
从制度发展角度来看，这13 个方面既涉及应当“坚持和完善”的各项制度，应当遵循的各类原则和制度建设规律，又涉及“待建”的制度③、亟需创新的制度，以及需要探索的制度建设规律；
从覆盖的领域来看，这13 个方面包含了政治、经济、文化、生态、社会五位一体的制度建设领域。
张文显教授将《决定》内容总结为五个核心命题，指出中国特色社会主义制度是伟大的创造，突出了中国特色社会主义的根本地位，明确了中国共产党的领导是最大优势，在依法治国道路上应当推进国家治理体系和治理能力现代化等。④张文显教授从这五个方面对《决定》的内容进行分析，对国家制度建设领域和国家治理现代化领域的理论成果进行总结，对现代化建设的治理路径进行深挖和探寻。总而言之，十九届四中全会的《决定》标志着中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力更加规范化；
表明了党和国家对坚持和完善社会主义制度、推进国家治理现代化这一长期而重大的战略任务的决心和信念。⑤
从对新时代社会主要矛盾的意涵解读再到对《决定》内容的把握可以看出，中共十九大和中共十九届四中全会的精神是一脉相承的，在宏观理论层面对制度建设的关注已成为推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重心，制度建设已成为现阶段国家工作的重要手段和途径。因此，将制度作为研究对象对其理论进行深挖应成为学界关注的重点。
（一）制度的概念
“制度”，即“节制人民行为的尺度”。⑥从社会学角度来说，制度“是社会公认的比较复杂而有系统的行为规则。”从微观层面来看，制度是公众共同遵守的准则。从宏观层面来看，制度是某一历史条件下，所形成的社会各个方面系统的准则体系。美国社会学家戴维·波普诺将制度理解为“为了满足社会基本需要而组织起来的一组稳定的社会结构。”⑦美国社会学家帕森斯将制度定义为“结构化的要求。”而从经济学的角度来说，美国经济学家诺思则认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。”⑧
综合考察“制度”的不同概念可知，“制度”概念上的差异源于学科和研究视角的不同。前述观点因其侧重点的不同可以概括为规则说（如诺思的观点）和社会结构说（如戴维·波普诺、帕森斯的观点）。规则说注重制度的调节作用，将制度看作一种动态的行为模式，强调制度对人之行为的调节，凸显制度的规范性。社会结构说则是从制度的客观表现形式出发，将制度看作社会系统或组织，凸显制度的静态特征，注重将制度本身作为客观对象，对其运作和作用进行研究。值得注意的是，前述观点都只观察到了“制度”这一研究对象的某一方面。行为规则或规范体系，只是制度的一部分，主要涉及的是制度与人的相互关系。制度确实包含着调节人之行为方式的规则体系，因为制度的存在目的就是为人的行为提供指引和约束，但这只是制度的规范性的表现，而非制度的全部内容。若非如此，制度就与规则等同，甚至从属于规则，这显然与我们在实践中对制度的理解和运用不相符。
制度不仅包含着行为的规则、模式，还包括结构化的组织形式，是一种结构化的要求，表现为一种社会系统的形象。换言之，制度还包括程序性、组织构成性特征，具有一种相对静态的面相。此时，制度作为一种社会系统或组织，涉及的是制度与制度之间、制度与社会之间的关系。另一方面，制度是运行着的，是在人们的互动关系中形成、发展、完善、更新或消灭的。因此，制度也具有一种动态面相。如果忽略制度的空间运行状况，那么制度就会沦为纸面的构想，只是制度设计而不是真正的制度。因此，制度是静与动的结合，制度包含着行为规定，亦包含着组织化、结构化、程序化的要求，这些是制度的存在前提，是制度的构成特征。制度的生命在于实践运行，制度的产生源于社会实践需求，制度的发展和完善在于社会实践需求的变化，制度的更新和消灭在于社会环境的变迁。作为社会的组成部分，制度的效果需要在社会实践中得到检验，否则其永远只是一种制度构想。换言之，各类制度规范的形成和颁布是制度的设计阶段，此时并未形成完善的制度形式，而只是制度存在的前提。制度执行则是制度的实践构成阶段。只有经过制度执行，制度才走出纸面，形成真正的制度，体现一种制度化的结构，并为人的活动提供场合和规范指引。
因此，我们可以将制度描述为制度是为调整人们之间的相互关系而形成的满足基本社会需求的社会结构。制度具有以下特征：1.规范性，主要体现为制度为人的行为和关系调整提供规范性指引和制约；
2.结构性，制度作为一种社会系统而存在，是社会治理的一种模式和手段，其整体为社会发展提供作用；
3.动态性，即制度的生命在于实践运行，制度的产生、发展、完善、更新或消灭都源于社会需求的变化，社会发展的情况是检验制度实效的标准。
（二）制度理论
从制度研究现状来看，关于制度的研究主要集中在制度的中层理论和具体应用领域。制度的中层理论，即社会生活各领域的“社会制度”的专门研究，以及社会系统中人、关系、制度集合体的专门研究，如对家庭、组织等的研究。⑨中层理论研究主要涉及的是专门的制度，以及不同制度体之间的关系、与社会系统之间的关系等。德国社会学家马克斯·韦伯指出，“现代组织形式在所有领域中的发展与官僚制行政的发展和持续扩张是完全相辅相成的。”意大利马克思主义理论家安东尼奥·葛兰西认为，仅仅拥有行政体系不能构成完整的国家，还需要具备与意识形态领导权密切相关的各种要素，如制度等。制度的具体应用研究主要指：1.在宏观层面上进行的制度研究，主要是对社会发展的考察，例如制度对社会发展过程的考察、对具体的生活领域和特定的生活现象的考察等；
2.在微观层面上进行的制度研究，主要针对的是具体的社会组织，例如对组织本身制度的构建和发展研究、制度对组织内部人际关系的作用和影响等；
3.在社会关系矛盾运动中对制度进行研究，依据生产力与生产关系的矛盾运动，提出对制度发展的实践要求，对制度的完善和发展提出合理且有效的建议。⑩
从研究特色来看，制度研究体现着社会学研究的特征，即具有整体性、综合性、实证性特征。制度研究涉及的领域丰富且广泛，跨学科特征明显，对某一制度的研究可以从多领域视角出发，因此对制度的研究有利于对社会系统作全面分析，由此而言，制度研究具有整体性、综合性特征。另一方面，制度研究的方法多采用实证研究方法，且制度本身的动态性要求对其研究必须从社会实践出发，去探寻其自身规律及对社会发展的影响，因而具有实证性特征。
从研究趋势来看，制度研究呈现如下趋势：1.精细化趋势。从制度研究的发展来看，早期关于制度的研究都是针对社会系统某一领域所进行的宏观制度分析，如生育制度研究、经济制度研究等。但随着社会变迁的过程，社会矛盾暴露得愈加充分，社会问题越来越多样且广泛，随之发展的制度研究也越来越精细化，越来越深入。如对各类产权制度的关注、对夫妻共同财产制度的关注等都是对某一领域某一具体制度所进行的分析研究。2.跨学科、多学科研究趋势。随着现代化进程的深入，社会问题的复杂面相使得问题的解决方式越来越综合和灵活。在社会实践中，旧问题的新面相和新问题的出现为制度研究提出了更高难度的任务。某一问题的出现不再仅限于一个领域，而需要从多方角度出发进行把握才能全面且深入地发现问题的本质和其影响因素。例如前述提到的产权问题，就涉及政治、经济、法学等多领域对其的分析和探讨。制度作为社会系统的基础部分，其发展不是孤立的，其本身就具有综合性、整体性特征，因此，制度研究只会越来越综合与全面。3.愈来愈泛化。早期的制度研究多为一般性的研究，对问题的分析比较宏观且浅显。随着研究方法的提高，社会问题的不断涌现且呈现复杂面相，从制度角度对社会问题进行把握和分析就成为研究的趋势，各个领域都在进行“制度”研究，已经成为学界的一种普遍现象。
运用唯物史观的方法对制度的发展历程进行分析可以看出，对制度的关注是与社会发展分不开的，制度研究是随着政治、经济、文化等社会因素的变化而有所侧重的。究其本质，制度研究的重点是随着社会矛盾的转变而不断发展的，制度发展是为社会发展服务的。社会发展需要是制度研究的方向，满足社会发展的需求是制度研究的目的。换言之，制度是社会治理的手段，研究制度是为了探寻社会发展的规律，从而促进社会的进一步发展，所以制度研究是随着社会矛盾的转变而不断发展的。当前我国的社会主要矛盾指明了满足人民法治生活需求的基本制度框架的供给不足和实践效用不明显是社会发展的主要攻克对象。满足正义需求的基本制度框架的建立和完善是现阶段国家治理的重点内容，尤其是以法律制度为根基和依托的制度框架的完善是国家治理现代化的本质需求。
现阶段对制度的研究主要集中在中层理论和具体应用理论部分，除了早期学者涉及制度的一般理论研究外，对制度的一般理论研究非常少见。虽然学界对“制度”进行研究已经成为普遍现象，但对制度的一般理论研究，尤其是制度与国家治理的基本理论研究却未能受到应有的关注。制度的一般理论、制度与治理的关系、制度建设与国家治理现代化的关系等问题都需要进行深入的探索和论证。
（三）中国之制（制度）与中国之治（治理）的辩证关系
现代国家有三项基本功能和要求，其中之一就是创造有效治理。从党的十六大提出“党领导人民治理国家”到党的十七大报告提出“党领导人民有效治理国家”，一系列政策部署的变化，标志着党对国家治理进程的不断深入。从党的十八届三中全会，到党的十九大，两次重大会议针对中国特色社会主义制度分别采用了“完善和发展”“坚持和完善”的表述；
针对国家治理体系和治理能力现代化都采用了“推进”，这充分表明了我们党对“中国之制（制度）”与“中国之治（治理）”辩证关系的认识。?推进中国特色社会主义制度及国家治理现代化建设的实践进程证明制度和治理是一种相辅相成、相互作用的辩证关系。正如俞可平教授所指出，国家治理体系是对社会权力、公共秩序进行规范的制度和程序。这一体系是一个动态、系统、协调的制度运行系统。?可以看出，国家本质上是一个制度系统。?因而，国家治理现代化需要以制度为基础，推进国家治理现代化，就是推进国家制度现代化。?同时，国家制度建设的现代化需要以法律制度为依托和载体，国家治理的现代化需要在法治化路径上前进。
1.国家制度与法律制度的关系。国家治理现代化的核心是制度建设的现代化。制度建设现代化的重点是要建立和完善满足法治需求的正义的制度框架，其中理顺国家制度与法律制度的关系是解决制度供给不足和效用不足的理论基础。
国家制度与法治制度的关系，表现为体与形的关系，国家制度是内容、实体，法治制度是形式、载体。?法律制度为国家制度的形成提供合法性和正当性依据，国家制度是实体，法律制度是其依托和载体。国家制度与法律制度具有不可分割性。法律制度为国家制度提供了基本的规范性支撑，换言之，法律制度保障了国家制度的基本正义需求。另一方面，国家制度的完善促进法律制度的完善。国家制度形成中遇到的问题、收获的经验通过法律程序转变成法律，从而促进法律体系的更新和完善。国家制度与法律制度是一体两面的，二者互相促进、互为支撑，共同组成了中国特色社会主义制度。
2.法治与国家治理的关系。法治是规范，是衡量国家治理效能的重要标准。国家治理的现代化包括治理体系和治理能力两方面。国家治理体系是国家各领域的体制、法规安排。?国家治理能力是参与国家治理的主体，尤其是政府所表现出的活动质量。?有学者指出法治背景下的国家治理能力主要是指法治能力。?国家治理的核心在于权力的行使方式，所要处理的问题是国家权力及其与公民(法人)权利之间的关系，是在权力与权利的平衡关系中实现法律秩序。
从国家宏观发展的角度来看，依法治国的重要性在不断提升，党的十五大将其界定为“基本方略”，党的十八大后将其提升到“法治中国”的高度，党的十九大对依法治国进行了重新定位。?在党的十九大报告中，习近平总书记指出，“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。这充分表明依法治国已成为构建国家治理体系的重要依托，也是实现国家治理能力现代化的主渠道。?
综上所述，制度与治理具有辩证统一关系，二者的相互作用推动了现代化建设的进程。国家治理的现代化建设实质就是制度的现代化建设。制度与治理的相互作用必然以法为依，凭法为据，因此国家治理的现代化建设必然要在法治轨道上进行，换言之，制度的现代化建设要在法治轨道上进行。
从法学和制度学双重视角进行制度研究还应遵循以下原则。
（一）坚持法学思维
在法治轨道上对制度现代化进行研究，一方面是运用法学思维对制度建设进行研究，另一方面是以法律制度为根基、法治实践为土壤从法律制度视角对制度建设进行整体性和综合性的研究。无论从哪方面而言，法学思维的运用和以法治为研究基础都是必不可少的。
张文显教授将法学思维分为法律、法治、法理三种思维。法律思维是规则思维，是权利义务思维，是对人的行为的思考。法治思维是依法治理、依法办事的思维，是一种治理思维。法治的核心乃是制度化的治理。?因此，法学思维也是一种制度性思维，一种合法性思维。?法理思维是一种正当性思维，其包含着对法律与法治的美好价值的追求，具有更多的想象力和更大的思维空间。?姚建宗教授从法律理论和法律工程的角度，将法学思维界定为理论思维和工程思维，指出理论思维是一种规律层面的思想活动，?工程思维是基于真实生活，依据法律价值，所要达到或实现的生活境界。法律理论成果是对已有的历史与现实资料中的“规律”或“道理”的综合研究，所构建的法律制度框架。?
从这些关于法学思维的描述中可以看出，法学研究并不是片面的，法学思维也并不是单一的。法学研究是一种整体性的研究，是一种理论与实践综合的研究。法学思维是多样的、全面的、批判的、整体的。运用法学思维和方法进行制度研究，需要区分理论与实践，从不同的切入点进行整体性分析。例如，从目前的研究现状来看，关于制度的一般理论的研究有待加强，那么对制度的一般理论研究就可以选择从法理思维的研究视角进行分析。法理重在对既有制度进行批判和反思,反思的思维方式构成法理的本质规定性，能够从制度的根源出发，同时向上、下两个方面，探究影响制度形成的社会背景，以及制度的价值。?正如伯恩·魏德士所言：“社会制度、国家制度和法律制度的互动关系是法理学观察与思考的出发点。”?因此，运用法理思维对制度理论进行研究无疑是适合的选择。?
法学的发展是扎根在法治实践的土壤上的，具体表现为：第一，法学的产生，源自于社会实践中的法治需求，可以说法治是法学产生的基础。第二，法学研究需要依托社会实践的鲜活案例，即实践资源为法学研究的实施提供支撑。第三，法学研究成果，需要在社会实践中进行检验，即社会发展实践为法学研究成果的应用提供了平台。?因此，从法学视角进行制度理论研究，除了思维方式的选择，还需要坚持在法治实践土壤上进行。
（二）坚持法治定位
不论是从社会主要矛盾来看，还是从宏观政治部署来看，坚持法治都是问题解决的关键和核心。制度的建设是为了创造有效的治理。治理的基本价值取向是善治，应当包括善治的六要素，即合法、透明、责任、法治、回应和有效，?而其中，法治是所有要素的基础。张文显教授则将法概括为10 个方面，即社会应依法治理，社会整合应依法实施，立法应民主，法律应尊重人权，法律应具有权威性，法律应稳定，法律应连续、一致，法律实施应坚持平等，法律应对国家权利进行约束，法律应追求社会价值平衡。?这 10个方面将法治从概念具像化为制度要素，为法治实践奠定了基础。但仅止于此是不够的。从目前我国的法治发展进程来看，法治的发展在近几年才越发受到重视。虽然早在改革开放之后，法治的发展就愈发受到关注，但却未成为人们思考的核心问题。我国法治是政治引导下的法治，如不能够将法律对权利的约束，上升为法治精神，就会表现为权力失控。?
因此，对法治理论实质内容进行深挖，准确定位我国现阶段的法治道路是目前我国法治发展的关键。
从历史发展角度来看，法治的发展是在矛盾运动中进行的，是充满争论和批判的。塔马拉哈将法治理论由弱到强分为三类：依法而治的理论、形式合法性理论、民主与形式合法性理论。依法而治理论是一种浅层的形式法治观念，与国内坚持实质法治论者存在一定分歧。为西方形式法治论者公认的法治观是形式合法性理论。形式合法性理论是由富勒提出，并经拉兹、菲尼斯等法学家进一步完善和发展的理论，其关注的是法律之为法律在形式上所应达到的标准。第三种法治理论将民主纳入到法治之中，但这种民主要素的融入，仅为形式合法性，并没有实现实质上的民主。总体而言，对形式法治的关注是西方法学界的主流。
我国法学界关于法治的观点主要分为两类：
1.坚持实质法治理论。中国法学界支持实质法治理论者众多。这些学者对形式法治理论的批判主要表现在两方面：一是对依法而治理论进行批判。实质法治理论旨在对现有法制的不足进行修正，而非迎合政治需求，对法律进行松动。二是认为形式法治理论是一种价值无涉论，其遗弃了法律的正当性。?
2.坚持形式法治理论。形式法治理论是建立在对实质法治论的批判上进行的，其具体表现为两类：一是结合国情分析实质法治理论潜在的危害性以及需要形式法治理论的必要性。这些学者指出，实质法治理论本身所强调的价值之间就存在冲突，不能理顺其蕴含的价值体系则会使得该理论变得空洞。二是从逻辑角度对实质法治理论进行批判。陈景辉教授认为，对法治实质价值的强调，会降低法治的重要程度，只有始终坚持形式法治，才能够更好地观察法治理念。?这是一种否定实质法治理论存在的形式法治主张。
本文认为，目前我国国情要求国家治理应坚持形式法治的优势地位。从概念来看，本文赞同黄文艺教授总结的形式法治理论对法治的若干理解，即第一，法治是法律固有的美德；
第二，法治是一套形式化或程序化的法律原则；
第三，法治是基于上述原则所形成的制度体系；
第四，法治也是一种社会治理模式。?这一理解体现了法治是制度化的治理这一特征。
从理论发展角度来看，当前学界对法治理论的分歧和争论，其根源在于对两种法治理论存在误解，并在应用中存在误用，因此法治的概念和一般理论体系还需要进一步完善和推广。从我国国情来看，过度强调实质法治会带来社会风险，对形式法治的坚持是稳定社会转型、维护社会和谐的基础。“任何社会政策都不可能拒绝对实质法治目标的向往。”“即使人们不主张实质法治，实质法治也有进入人们思维的路径。”“实质法治不用提倡，对形式法治的追求则需要我们付出更多的努力。”?并且形式法治有助于法治概念的厘清，具有更宽广的适用范围，具有更高的可操作性和可接受性。因此，仅从法治理论自身发展来看，当前我国的法治研究应在坚持形式法治优势地位的前提下进行。而对形式法治的追求并不是对美德、正义价值的忽视，良法善治仍是我们追求的目标和方向。?现代化建设要坚持在法治轨道上进行，从法治理论自身来看就是坚持形式法治的优势地位。?因而，法治的正当性并不需要以其他治理为前提。?
“作为主要的社会控制模式，德治是一种理想。”?就如柏拉图的《理想国》所描绘的理想城邦，莫尔的《乌托邦》对美好政治生活的憧憬。道德的功能在当今国家治理中的主要功能在于育人。法治本身亦有德之追求。法治可以通过形式、程序要件而得到证成。这一证成过程是法治之德的核心，其表现为一种制度的道德。这种制度道德对个人的道德选择和生活具有支配和先觉意义。因此法治建设是推进国家治理现代化的必由之路。道德的功能只有通过转化成法律才能参与到治国之中，也是在此意义上德治与法治才能实现结合。?
（三）坚持以人民为中心
不论是法治发展的必然逻辑，还是法治与德治相结合的条件和限度，都要求我们“坚持以人民为中心”。“唯有人民作为法治与德治相结合的实现主体才具有合法性和正当性。”?因此，以法治为基础的现代化制度建设也要遵循“以人民为中心”的原则。这里的人民泛指一切人，不是特别的人或特定的群体。实施法治，应当要围绕人民开展，法治实施的出发点是为了人民，法治实施的过程需要依靠人民，法治实施的最终目的是为了维护人民的根本利益。只有在法治的过程中，始终坚持以人民为中心，才能够确保法治社会得到实现，这就需要围绕人的全面发展，将法治理念融入到实施法治的各个部门、法律运行的各个环节之中。?
从制度与人的关系来看，每个人都处在角色关系之中，这种角色关系是一种制度化的产物。制度角色是某一群体、组织或个体在制度中的特定身份，并因这种身份享受制度赋予的权利、义务和责任。?制度角色的不同，决定了不同的职责和观念。制度观是人们在制度环境中对自身及其行为的感受，包括角色观、行为观、法治观和制度发展观四种。这四种观念的出发点都是人，是人在社会实践活动中受到文化因素和制度因素影响而形成的。?制度建设中坚持以人民为中心是制度主体的根本行为准则，是处理好同一主体不同制度观的关系以及不同主体之间的角色和观念关系的根本原则。如党的领导在政治制度之中就要注意区分公私观、主仆观、权利观、职责观。?这些观念囊括了党在制度活动中的角色认知、行为观念、法治观念和制度观念，只有区分好这些观念才能进一步完善党的制度建设，促进党领导下的政治活动，健全我国政治制度生态环境。而所有的这些观念的出发点都在于以人为本，以人民为中心。
从制度的功能来看，制度不仅是约束，更是社会发展的动力。有学者运用恩格斯的“历史发展合力论”对社会发展动力和制度的作用分类进行分析。社会的发展需要动力来源，因其作用对象的不同可分为社会发展的宏观力量（合力）和微观力量（分力）。二者之间相互作用，合力由分力之间的相互作用形成，合力的效果体现为分力的行动和意志。分力的表现形式就是每个人的具体行动和意志，其外部动力来源于制度的作用。制度由于作用表现形式的不同而分为宏观制度和微观制度，其中宏观制度激发宏观力量（整体力量），微观制度激发微观力量（个人力量）。宏观制度对人的作用是间接的，微观制度对人的作用是直接的。因此，只有宏观制度与微观制度相协调，建立科学合理且良善的制度体系才能为社会发展提供根本保障。
此外，仅有制度提供的外部动力来源是不够的。人的意志和行为不仅受外部动力的刺激，还受自身意志的影响。因此，只有外部制度与自身意志相协调，即外部制度满足自身发展意愿时，其才能产生积极的社会动力，否则就会抑制社会的发展。但在社会实践中却一直存在着制度之间的矛盾冲突，以及制度与人不协调的问题。例如，宏观制度是激励性的，但与之相对应的微观制度却表现为消极性、约束性；
制度的设立目的是激励人的行动，但由于未考虑到人的意愿而表现出阻碍人发展的效果。?因此，现阶段的社会发展必须坚持以人民为中心，制度建设必须从人民利益出发，发展好、维护好人民的利益，促进微观制度与宏观制度的协调，完善现代化制度建设。
从社会主要矛盾的发展来看，新时代人民对于美好生活的需求的实质就是对法治的需求，最终归结为对权利的需求和确认。如张文显教授所言，就是要坚持以权利为本位，加强对权利和义务的基本理论的深入研究，加强对新问题、新现象、新兴权利的研究，在法律实践中加强权利推理，就是要坚定以权利为本位的信念。?
从国家现代化治理体系和治理能力建设的角度来看，以人民为中心作为现代化治理的理念，将人作为目的和手段的统一，保障了人民对治理的合法参与权利，促进了治理现代化的展开。?良法善治是国家治理的价值目标和追求，良法是国家治理的制度框架和手段依据，善治是国家治理的理想模式和目标样态。?以良法善治为目标，推进国家治理体系和治理能力现代化，就要处理好政府、社会、个人三方的关系，其中政府居于治理体系的核心地位。制度构建能够提高社会中各参与者之间的信任，并降低交易成本，形成对权利的制约。因此，政府治理就要在制度框架内进行，在法治轨道上推进。政府领导的社会治理的首要原则就是坚持治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。在此意义上，人民通过参与从“权利主体”转变成了“权利——权力主体”，对政府权力形成了制约，构建了双方的对话互动机制，推动了国家治理的制度建设。这整个过程都离不开以人民为中心的理念指导。
（四）坚持以马克思主义为指导
无论是在法治轨道上推进制度理论研究，还是坚持以人民为中心的准则，其根本都是要坚持马克思主义指导。新中国的发展史就是马克思主义理论的发展史，马克思主义指导思想是我国各领域建设的根本指导思想，是新中国建设的理论指引。坚持马克思主义理论的指导是我国在法治轨道上进行社会主义现代化建设的根本遵循。
从制度的发展史来看，坚持马克思主义理论研究为制度研究提供了方向和方法的指引。黑格尔的社会哲学在19 世纪之所以重要在于它把社会看成一套制度，制度史研究以及从制度的角度对经济和政治问题进行探讨在当时是一种新发现，这是早期自由主义所欠缺的一种洞见。马克思继承了这一观点并发展了自己的历史哲学，他的社会发展理论仍然认为辩证法是唯一能够论证社会发展之法则的强力逻辑方法。他吸收了费尔巴哈的观点，即社会历史的动力乃是物质的。马克思认为，经济因素是解释社会发展的最根本因素，但同时承认除经济因素外还有其它因素的影响，社会的发展就是这些因素影响下的规则性发展，也可以说是一种制度性的发展。新制度与旧制度下的意识形态的对立，促进了社会的发展。马克思的制度史观具有强大的解释力，其对社会发展的透彻分析为制度研究提供了方法论基础。
注 释：
①参见桑玉成：《论人民美好生活需要之制度供给体系的建构》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第2 期。
②参见姚建宗：《新时代中国社会主要矛盾的法学意涵》，载《法学论坛》2019 年第1 期。
③参见莫纪宏：《党的十九届四中全会决定中关于“制度”规定的语义学分析》，载《中国特色社会主义研究》2020 年第1 期。
④参见张文显：《国家制度建设和国家治理现代化的五个核心命题》，载《法制与社会发展》2020 年第 1期。
⑤前引4，张文显文。
⑥参见陈朝宗：《<制度学原理>论纲》，载《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2001 年第4 期。
⑦参见彭和平：《制度学理论和制度创新路径初探（上）》，载《人民公仆》2015 年第11 期。
⑧参见郑吉峰：《制度学习：现代国家建构的政制逻辑》，载《行政科学论坛》2018 年第7 期。
⑨参见贺培育：《制度学刍议》，载《长沙电力学院学报（社会科学版）》1993 年第3 期。
⑩前引9，贺培育文。
?前引4，张文显文。
?参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000 年9 月版。
?前引8，郑吉峰文。
?参见胡鞍钢：《治理现代化的实质是制度现代化：如何理解全面深化改革的总目标》，载《人民论坛》2013年第22 期。
?前引4，张文显文。
?习近平：《切实把思想统一到党的十八届但中全会精神上来》，载《人民日报》2014 年1 月1 日。
?李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”》，载《天津社会科学》2014 年第2 期。
?参见陈金钊：《提升国家治理的法治能力》，载《理论探索》2020 年第1 期。
?参见姚建宗：《当代中国语境中的法治革命》，载《理论探索》2020 年第2 期。
?前引2，姚建宗文。
?参见张文显：《走进法理新时代——专访“法理研究行动计划”的倡导者和推进者张文显教授》，载《中国法律评论》2019 年第3 期。
?参见李拥军，侯明明：《法理学二元划分的意义与功用——对法理学与部门法学关系的深层省思》，载《学习与探索》2019 年第4 期。
?参见姚建宗：《法学研究及其思维方式的思想变革》，载《中国社会科学》2012 年第1 期。
?参见李拥军：《中国法理学的思维方式与研究路径》，载《法治现代化研究》2018 年第4 期。
?见[德]伯恩·魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013 年7 月版，第5 页。
?参见王广禄：《中国法学70 年回眸与前景展望》，载《中国社会科学报》2019 年10 月29 日。
?前引8，郑吉峰文。
?前引2，姚建宗文。
?陈金钊：《实质法治思维路径的风险及其矫正》，载《清华法学》2013 年第4 期。
?参见黄文艺：《为形式法治理论辩护——兼评<法治：理念与制度>》，载《政法论坛》2008 年第1 期。
?参见陈景辉：《法治必然承诺特定价值吗？》，载《清华法学》2017 年第1 期。
?前引30，黄文艺文。
?前引29，陈金钊文。
?参见钱继磊：《论法治与德治相结合：前提、限度及其路径》，载《济南大学学报（社会科学版）》2019 年第2 期。
?参见孙莉：《德治与法治正当性分析——兼评中国与东亚法文化传统之检省》，载《法治现代化研究》2002年第1 期。
?前引35，孙莉文。
?参见张中秋：《法治及其与德治关系论》，载《南京大学学报》2002 年第3 期。
?前引37，张中秋文。
?前引38，钱继磊文。
?参见张文显：《中国民法典的历史方位和时代精神》，载《经贸法律评论》2018 年第1 期。
?前引7，彭和平文。
?前引7，彭和平文。
?参见姚建宗：《当代中国政治生态的修复、重建与养护——一个法学视角的观察与思考》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2020 年第1 期。
?前引40，张文显文。
?前引21，张文显文。
?参见王建国，刘小萌《善治视域下公民参与的实践逻辑》，载《河南师范大学学报（哲学社会科学版）》，2019 年第2 期。
?前引46，王建国，刘小萌文。
?前引46，王建国，刘小萌文。
?前引9，贺培育文。
?参见朱振：《加快构建中国特色法治话语体系》，载《中国大学教学》2017 年第5 期。
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