ESG的国际进展和中国命题
撰文／刘世坚 郭圳义 刘倩
ESG 是环境、社会、治理因素纳入企业、社会组织乃至政府等主体投资决策与经营的理念和实践。ESG 将可持续发展包含的丰富内涵予以归纳整合，落地转化为各类主体的驱动机制和绩效表现，促进和引领企业、社会组织、政府等主体，在推动落实低碳转型、实现可持续发展等方面形成了一整套可操作的理论和方法。ESG 的发展持续地推动了企业价值观、非财务信息披露、投资策略方法、绩效评估标准、金融产品创新等一系列变革，在多元主体的共同参与下逐渐演化为全新的ESG 投资生态体系。
近年来，随着全球经历百年未有之大变局，各国公共投资的ESG 影响及效益问题备受关注。大量的事实和研究表明，公共投融资的ESG 整合不容忽视。一方面，公用事业依托于自然环境和社会环境，其演变和突变均会对公用事业造成不利影响；
这几年爆发的新冠肺炎疫情和其他灾情，均对公用事业和社会发展造成了不可逆的损失；
地方公共投融资面临的风险敞口及不确定性持续提升。另一方面，公共投融资对公共资源的有效、持续经营至关重要，是推动低碳、绿色、高质量发展的关键。而目前包括美国、欧洲、日本及多个发展中国家的实证研究表明，公共投融资与可持续发展目标欠缺必要的协同一致性。在价值投资ESG 整合之外，如何使公共投融资与国家和地区多重可持续发展目标、“双碳”目标相一致，还缺乏验证有效的政策措施及评估评价机制。
现有国际评级机构在构建公共主体信用评级时，首先从环境、社会、治理角度识别关键评估因素。2019年，标准普尔评级服务公司（Standard &Poor"s Ratings Services，下称“标准普尔”）在《ESG 因素是美国公共财政评级发生变化的主因》报告中披露了其自2017年起将ESG 引入公共投资主体信用评级体系的研究发现。根据标准普尔官方发布的信息，目前标准普尔在地方政府、供水/污水处理、公共电力、交通、高等教育、医疗健康、住房等公共投资方面均考虑ESG 评价因素，包括但不限于极端天气情况等环境因素、劳资纠纷等社会因素、不正当交易等治理因素。
惠誉国际信用评级有限公司（Fitch Ratings）遵循ESG 理念为一些地区和地方政府（包括美国各州）评估了15 个ESG 因素。惠誉国际信用评级有限公司在环境方面关注温室气体排放、生物多样性等内容，在社会方面重视人权、公共安全等领域，在治理方面则考察法制质量和政治稳定性的内容。
世界银行在投资决策中围绕环境、社会、治理三个维度识别ESG 风险，关注空气污染、碳足迹、能源效率等环境风险，重视医疗健康、性别平等、劳动力市场等社会风险，考察政府效率和透明度、监管框架等治理风险。同时，世界银行还量化并公开国家和地区的ESG 风险因素相关数据，这一举动将提高ESG 信息披露透明度，助力投资者在投资过程中结合ESG 相关信息进行决策。
在识别ESG 风险因素的基础上，许多投资机构尝试建立ESG 评价体系。其主要特征集中表现为社会维度更聚焦于宏观的“人”，治理方面的内涵不仅局限在公司治理角度。国际现有ESG评价体系虽然在不同程度上考虑公共主体特殊属性，在传统评价体系基础上进行进一步拓展，但仍难以实现与宏观区域可持续发展战略或发展目标的高度契合。
太平洋投资管理有限公司（Pacific Investment Management Company，PIMCO）分别从环境、社会、治理三个方面进行公共主体信用评分。PIMCO 跳出了传统的评价体系，综合考虑公共主体对于可再生能源使用、温室气体排放等环境方面的绩效，同时从宏观上分析地区基尼系数、教育平均年限等社会情况及政治稳定、法治建设等治理结果。
2017年，摩根士丹利投资管理部门（Morgan Stanley Investment Management ，MSIM）设置可持续发展委员会，负责制定ESG 框架并融入投资管理决策，其评估体系在进行公共主体信用评价时综合考虑气候脆弱性、碳排放等环境因素与生活水平、教育等社会因素。
此外，穆迪投资者服务公司（Moody"s Corporation）作为美国评级业务的先驱，其ESG 评价考察了环境风险、社会风险及平台治理风险。评估平台的环境风险时，穆迪投资者服务公司将环境风险大致分为两类：转型风险（环境灾害相关政策带来的后果）和物理风险（环境灾害，如污染、干旱等），同时关注风险的时间、确定性和严重性。平台的社会风险也可以分为两类：平台特定社会风险（如损害平台声誉的产品安全问题）和外部因素的不利影响（如导致更高的合规成本的外部监管制度）。
我国正式引入ESG 概念的时间不长，多见于证券行业对于上市公司的管理要求，主要针对上市公司对外披露信息要求，以便推进绿色债券市场发展，而忽视对于公共投资领域的ESG 整合。
在企业信息披露的政策指导下，关于企业的ESG 评价纷纷出台。而在公共投资领域，部分机构尝试提出公共主体信用评价方式，但仍存在改善空间，ESG 评价体系仍需进一步发展。
现有公共投资领域评价对象主要分为地方政府信用和地方投融资平台信用。在地方政府信用方面，大公国际资信评估有限公司分别从偿债环境、财富创造能力、偿债来源与负债平衡三个角度考察地方政府偿债能力；
上海新世纪资产评估有限责任公司基于地方政府经济实力、财政实力、债务负担、政府管理等要素来评定其信用质量；
中债资信评估有限责任公司则是从地方政府实力和外部支持两维度进行评价。在地方投融资平台信用方面，中证指数有限公司分析宏观与行业政策、地方经济和财政实力、融资平台经营情况，综合考虑外部支持的可能性；
上海远东资信评估有限公司主要考察外部经营环境、内部管理运营、财务状况三个方面；
中证鹏元资信评估股份有限公司则关注财务风险、区域风险和经营状况。
综合现有公共投资领域评价体系发展情况来看，其内部评价因素与ESG 理念存在一定差距，具体表现在以下方面：其一，评价指标过于单一，多集中于债务、财政等财务数据；
其二，完备性水平不高，忽视公共投资在环境和社会方面的影响；
其三，治理评价有待完善，现有评价体系多考察宏观层面的区域城市治理，而鲜有考虑政府内部管理的影响；
其四，信息透明度有待提高，政府披露信息质量存在差异，难以为评价体系提供有效数据支撑。
我国社会对于ESG 并不陌生，但在研究和应用层面仍有较大成长空间，需要重视公共投资领域的ESG 整合。考虑到处于不同发展阶段的国家和地区在实现可持续发展目标、“双碳”目标诉求方面所需面对的复杂局面，将ESG 的视角从公司治理层面向外延展，全面审视包括政府治理在内的可能对政府投资行为产生重大影响的因素，这既与ESG 理念一脉相承，也是ESG 投资的应有之义。而当下我国所面临的新发展阶段，需要坚持的新发展理念，以及需要开创的新发展格局，都可以通过全面践行ESG 投资理念，寻求达成系统性、兼容性和操作性俱备的解决方法及路径，此即为ESG 的中国命题。以下三个方面或许可供ESG 相关从业者参考。
完善框架：优化多元ESG生态系统
ESG 相关从业者要关注ESG 国际发展新趋势，并结合我国国情，特别是政策法规导向、地方政府和国有企业等主体对于市场偏好、投融资机制和项目实施的重要影响力，在ESG 的适用领域、主体和相关投融资标准等方面力求达成更为全面的新共识，在顶层设计层面搭好框架，夯实基础，建立优化ESG 生态系统，延伸至公共投资领域，而不自限于证券或金融一隅。
改革体制：推动投融资体制机制可持续发展
ESG 相关从业者宜从区域经济可持续发展和投融资体制机制改革与创新的角度思考ESG，强化政策引导，从激励和规制两个方面促进中央部委、地方政府、地方投融资平台和其他市场主体主动作为，为市场树立新的投资理念。具体而言，我国的ESG 投资应当在区域可持续发展层面关注政府治理。借鉴特许经营、PPP、绿色金融、气候投融资等政策，按地区、行业、项目分类施策，以投资管理为主要抓手，打通政府、企业、项目和市场之间的投融资决策链条，平衡ESG 投资和非ESG 投资的相对成本与收益，建立ESG投资的溢价回收机制，而不仅仅停留在个体层面的信息披露、公司评价和绿色融资等部分环节。
试点先行：开展ESG投资发展试点
相关主管部门牵头，选择基础条件良好、示范意义突出的区域（县/市、开发区或产业园），企业（不限于上市公司或金融机构）和项目（存量和新增），开展ESG 投资试点。试点内容可以涵盖ESG 政策框架、组织保障、机制建设、标准研究、信用评价、风险评估、收益测算等方面，尝试从投资项目的源头（实际发起者和主导者）和落脚点（项目审批、实施和管理）两端切入，找出以ESG 引导、规范和激励我国责任投资的可行路径，为我国ESG 顶层设计和政策法规的完善提供支撑。
在百年未有之大变局的形势下，ESG 理念逐渐成为各类市场主体投融资理念的重要组成部分。相较于在金融领域日趋完善的 ESG 信息披露条例与规则，我国公共投融资 ESG 整合仍存在较大的发展潜力。在我国坚持可持续发展理念和“双碳 ”战略目标的时代背景之下，实现公共投融资ESG 整合具有更加重要的意义。在可以预见的未来，我国有望通过建设多元化ESG 生态系统，将ESG 理念贯彻于公共投融资各个环节，同时推动投融资体制机制的可持续创新与发展，稳步开展ESG 投融资试点，为落实公共投融资 ESG 整合积累实践经验，助力完成 ESG 的中国命题。
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