水土保持方案质量与实效提升方向
蒋学玮，姜德文，2，3
(1.塔里木大学 园艺与林学学院，新疆 阿拉尔 843300；
2.水利部 水土保持监测中心，北京 100055；
3.中国水土保持学会 预防监督专业委员会，北京100083)
中国经济社会发展迈入了新阶段，生态文明建设和生态环境保护有了新要求，行政审批“放管服”、建设项目监督管理、资质与企业信用管理等不断深化改革，都对生产建设项目水土保持方案质量、水土流失防治成效、生态环境修复成效等提出了更高要求。2022年水利部在全国开展了水土保持方案质量抽查工作，从水利部对省级审批水土保持方案、省级对市县审批水土保持方案的质量抽查结果来看，水土保持方案普遍存在一些问题。因此，水利部水土保持司印发了《关于进一步加强生产建设项目水土保持方案质量管理的通知》(水保监督函〔2022〕21号)，明确指出水土保持方案是从源头上预防生产建设项目人为水土流失的第一道防线，是指导生产建设单位依法防治人为水土流失的重要技术文件，是水行政主管部门开展水土保持监管的重要依据和支撑，方案质量直接影响方案制度的公信力和有效性；
提出了严把方案质量关、切实落实相关单位责任、强化方案质量问题处理、加强宣传引导和培训等要求。新时期、新阶段，水土保持方案质量与实效应如何提升，水土保持方案审查审批应突出哪些问题，特别是承担主要审批任务的县级主管部门需要在哪些方面提升水土保持方案质量把关能力和水平，使生产建设项目水土流失防治工作实现应有的成效，需要重点探讨。
党的二十大将“人与自然和谐共生”确立为中国式现代化的基本特点之一，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于加强新时代水土保持工作的意见》。“十四五”时期有两大发展主题和方向，一是生态文明新时代，围绕“不断满足人民群众对美好生活的需要”的总目标，中央提出了生态环境高水平保护的要求，生态文明建设以降碳、低碳为重点战略方向，生态保护与修复走向了提升生态系统质量和多样性、稳定性、持续性的新高度；
二是高质量发展新阶段，经济社会全面绿色转型，各行业、各地区坚持“生态优先、绿色发展”的主题，将“生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”作为2035年远景目标的重要内容，明确提出“科学推进水土流失综合治理”的要求。这些既是生态文明建设、高质量发展对水土保持工作的总体要求，也是解决水土保持工作突出矛盾和问题、实现水土保持高质量发展的方向和途径。因此，生产建设项目水土保持方案应不断适应时代发展趋势，服务于国家战略和社会需求。
我国开展生产建设项目水土保持方案相关工作已历经20多a，从起步阶段竭力开拓水土保持方案编报工作，到之后出台一系列技术标准和规范性文件，逐步规范方案编制，重视方案实施率，提高方案验收率。面对新时代、新阶段，生产建设项目水土保持方案的目标、任务、实效等都应适应形势发展和体制机制变化，解决突出问题，提升水土流失防治成效。
2.1 县级审批量占全国的90%以上，而支撑的专家队伍几乎空白
2017—2021年全国生产建设项目水土保持方案审批情况见表1(其数据来源于水土保持公报数据)。由表1知，2019—2021年县级审批的水土保持方案数量分别占全国审批总数的80.86%、83.80%和94.50%，可以说，绝大多数水土保持方案是由县级进行审批，其中部分是由独立的行政审批局进行审批。然而，目前大多数县级审批部门管理人员和专业技术人员不足，特别是地方水土保持方案评审专家几乎是空白，而数万名经过长期培养培训、具有较高水平和能力的国家级、省级水土保持方案评审专家团队未全面参与到基层水土保持方案技术评审工作中，甚至部分专家处于“闲置”状态，形成了审批主体与专家队伍的“倒挂”现象。
表1 2017—2021年全国生产建设项目水土保持方案审批情况
依据2022年各省区水土保持方案质量抽查情况，当前一定数量的水土保持方案存在不同质量问题，甚至部分水土保持方案存在隐患和风险。例如，在某西部省份抽查的186个水土保持方案(其中市级37个、县级149个)中，有151个水土保持方案存在不同程度的质量问题；
在某东部省份抽查的100个水土保持方案中，有72个存在质量问题，在抽查的265个水土保持方案报告表中，有154个存在质量问题。虽然水利部、省级水行政主管部门均制定了水土保持方案审查要点、工作要求等，但是县级承担的水土保持方案审批、审查、监管工作任务量大，加上缺乏专业技术人员支撑，导致审查要点、工作要求等难以全面落地。因此，需要加快探索建立国家级、省级专家支撑县级的工作机制，实行第三方专业机构承担评审工作等措施，确保水土保持方案质量，为有效防治水土流失打下扎实基础。
2.2 尚未建立方案编制机构的质量信用评价与动态管理机制
技术服务机构资质管理模式改革是为了更好地开放市场、激励创业，通过市场机制实现对技术服务机构的优胜劣汰。依据国务院印发的《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)、《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒 加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)等，水利部印发了《关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》(办水保〔2020〕157号)、《关于印发生产建设项目水土保持问题分类和责任追究标准的通知》(办水保〔2020〕564号)等规范性文件，明确了技术服务质量低劣、存在弄虚作假行为等需列入重点关注名单和黑名单的具体情形。有关社会团体修订了水土保持技术服务机构水平评价管理办法，明确对因水土保持方案编制问题而被行业主管部门约谈或通报的机构，一次减15分；
对因水土保持方案编制问题而被行业主管部门列入重点关注名单的机构，一次减30分；
对服务质量低劣的机构予以降星去星。
然而，依据目前各地公布的水土保持“两单”和水土保持技术服务水平评价，目前还未建立水土保持方案质量与技术服务机构星级的快速联动机制，还未发挥出信用监管应有的警示惩戒作用，服务质量好、信用等级高的机构未得到应有的激励，服务质量差、信用等级低的机构仍在技术服务市场中浑水摸鱼，没有落实“两手发力”的思路，“市场之手”的作用还未全面发挥。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展 促进形成新发展格局的意见》，将水土保持信用评价纳入社会信用体系建设，明确要求全面实施环保、水土保持等领域信用评价制度，强化信用评价结果的共享和运用。
2.3 尚未建立适应承诺制的水土保持方案质量管控新机制
进入高质量发展新阶段，水利部提出了水土流失控增量(人为活动造成的水土流失)、减存量(自然因素造成的水土流失)的目标[1]。生产建设项目造成的水土流失在强度、总量、危害等方面都比原地貌自然水土流失严重，是当前和今后的水土流失防控重点。随着“放管服”改革不断深化，越来越多的项目实行承诺制管理，对于不了解水土保持法律法规、不熟悉水土保持技术标准的项目法人而言，水土保持方案是建设单位履行水土流失防治义务的基本遵循，其质量十分重要。因此，建立无行政资质要求、适应承诺制的水土保持方案质量保证、质量管控、质量评价等新机制非常紧迫和重要。
在新时代背景下，在新的体制机制形势下，水土保持方案应更加扎实有效，更加注重全过程水土流失防控，更加注重水土流失防治措施体系的系统性、有效性，更加注重项目法人自主管理措施的针对性，应强化水土保持方案对生产建设项目相关工作的约束力，全面提升水土流失防治和生态修复的成效[2]。在制定水土保持方案质量要求时，审查审批的重点、技术把关的方向、需要强化的措施等都要面向基层，使基层水土保持管理部门“看得懂、能执行、可提升”。
3.1 水土流失防治目标突出施工过程中水土流失控制
水土流失防治目标及任务在《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)、《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)及相关法律法规中都有明确规定，然而许多建设单位、水土保持方案编制单位、验收报告编制单位只关注和重视水土保持验收时的6项水土流失防治指标，施工过程中缺乏全面有效的防治措施，虽然在竣工验收时达到了验收标准，但是没有真正起到水土流失防治效果，导致生产建设项目施工过程中水土流失严重、损害生态环境。水土保持方案评审应加强全过程的水土保持措施审查，做到全过程落实水土流失防治工作。
重点检查水土保持方案中的两个章节是否满足要求：一是水土流失预测章节，应经过计算和预测，具体提出哪个月(季)、哪个工点(区段)水土流失较为严重，即水土保持方案应列出水土流失的严重时段和地段；
二是水土保持措施进度安排章节，应与预测图表对照，落实相应的工程措施、植物措施、临时防护措施，其中临时防护措施是重点，并列出重点工点施工期防治措施布局图、典型设计图、工程量表。县级审批与管理部门也可以做到这些工作。评审专家、县级管理部门都应严格落实相关要求，对没有在施工过程中设置水土流失防治目标、没有设计相应水土保持措施的水土保持方案均不予审查通过，也不以此作为承诺制的文本。
3.2 注重修正并完善主体工程设计
水土保持方案的约束力是从源头上预防水土流失的关键，应按照《中华人民共和国水土保持法》和国家技术标准中的限制性规定，对主体工程布局、占地、土石方、施工组织等进行分析评价，修正极易造成水土流失的建设方案和施工工艺。例如，位于水土流失重点预防区、重点治理区的生产建设项目，公路、铁路的高填深挖路段应优先采用桥隧方案；
输油输气管道工程除有正当缘由外不能采用大开挖方式穿越河流；
山区输变电工程的塔基应为不等高基础(不采用大平台)，穿越林区时应加高塔架，不砍伐林木；
山区工业场地布置优先采用分台阶的竖向布置；
各类边坡在保持稳定性的基础上，应采用植物护坡或工程护坡与植物护坡结合的方案等。若水土保持方案未对主体工程设计提出修正完善意见，或修正意见未得到落实，则水土保持方案不予通过评审。
3.3 注重水土流失防治措施体系的完整性和有效性
3.3.1 水土流失防治措施体系审核要点
应从以下三个方面检查水土流失防治措施的系统性和完整性：一是做到所有水土流失防治区的防治措施全覆盖，重点区位有强化防治措施；
二是施工建设全过程防控，特别是在关键时段、重点区位必须有过程防控措施；
三是水土流失防治措施应是“组合拳”，工程、植物、临时措施相结合，而不是单一措施。从以下两个方面检查水土流失防治措施的有效性和适用性：一是防治措施是否适应当地自然环境条件，特别是气候和土壤条件(如南北方差异、山地平原差异等)；
二是防治措施是否适应项目特点(如新建或扩建、井下采矿或露天采矿等)，确保措施的可实施性。未做到这5个方面的水土保持方案无法达到应有的水土流失防治效果，不予通过评审。
3.3.2 弃渣场审核要点
弃渣场的审查是水土保持方案审查的重点内容之一[3]。首先，要进行多余土石方的综合利用调查，确保土石方综合利用项目可落地、利用时间节点可行；
其次，要确保弃渣场选址合规、堆置方案合理可行、防治措施安全有效，确保不产生新的水土流失危害；
最后，要确保弃渣场的“两图一表”(地形图、遥感影像图、弃渣场全要素信息表)资料齐全、数据可靠。县级管理部门承担了大多数弃渣场变更的行政许可工作，这项工作技术含量高、责任重，应提高认识、严格把关，特别是在审查弃渣场对下游及周边公共设施、基础设施、工业企业、居民点等是否构成重大影响时，应具备详细的论证资料。
3.3.3 进度安排审核要点
进度安排对于水土保持措施起到及时且有效的水土流失防治作用十分重要，必须确保各项水土流失防治措施的实施进度符合要求。依据水土保持方案中的水土流失预测章节，将每个施工区段的工程、植物、临时措施分别落实在相应的季度(月)表中，使后续设计单位、施工单位查阅该表就可以了解和掌握水土保持工程施工进度要求，这也是落实“三同时”制度的保障。许多方案编制单位仍以简单、笼统的双线横道图作为水土保持工程进度控制的依据，不满足《生产建设项目水土保持技术标准》(GB 50433—2018)的要求，应进行认真审查。
3.4 水土保持监测要起到防控水土流失的实质性作用
水土保持监测的目标是及时准确地掌握施工各阶段、各区段的水土流失状况，指导建设单位和施工单位及时落实水土保持措施，有效防治水土流失、恢复生态。如果水土保持监测仅是为了获取一个水土流失量，在项目完工时为水土保持验收提供数据，那么就失去了水土保持监测的实际作用和意义。许多方案编制单位、监测单位仍然沿用简单、“摆样子”的监测方式，随便找个场地，插几个测钎，抽空看下场地，编出一个水土流失量，向建设单位报告一切正常，而项目建设单位和施工单位自然会认为施工现场没有问题。然而，国家对生产建设项目水土保持监管已经采取“天地一体化”模式，采用高分辨率卫星影像、无人机等先进技术，动态监控生产建设项目扰动地表、损害植被、造成水土流失等情况，随时发现生产建设项目违法违规行为，监测单位上报的“天下太平”监测报告将与监管部门的监测结论完全不符。
水利部办公厅印发的《水土保持“十四五”实施方案》指出，人为水土流失监测要由水土流失面积强度监测向注重管理需求的全面精准监管转变；
水利部办公厅印发的《关于进一步加强生产建设项目水土保持监测工作的通知》(办水保〔2020〕161号)，要求监测单位依据土地情况、水土流失状况、防治成效及水土流失危害等监测结果，对生产建设项目水土流失防治情况进行评价，在监测季报和总结报告中明确“绿黄红”三色评价结论，并规定了采用量化指标分析计算三色评价结论。因此，水土保持监测要真正成为生产建设项目水土保持监督管理的“耳目”，监测内容、方法、频次等要满足相关规范、标准的要求，与国家水土保持监测、三色评价相协调，做到及时、准确、可信。水土保持方案中的水土保持监测章节未达到规定和要求的，水土保持方案不予通过。
3.5 水土保持管理更加注重承诺信用新机制下的可行管用措施
以往技术人员认为水土保持方案的水土保持管理章节无关紧要，因此随意抄袭、套用模板。随着“放管服”改革的不断深化，越来越多的生产建设项目实施承诺制，水土保持方案是项目法人向国家作出的郑重承诺，水土保持管理章节的重要性越发突显。水土保持管理章节中的水土保持管理部门及职责、水土保持相关制度的建立、水土保持建设合同管理、水土保持监测组织实施、水土保持施工监理实施、水土保持设施自主验收等内容，一是要根据项目法人机构设置、管理体制、人员构成等实际情况确定，具备可行性；
二是要与水土流失防治责任、承诺制管理、信用管理等新机制相协调，满足国家法律法规要求，水土保持管理章节内容需要与项目法人商讨确定，不能照搬照抄。在施工过程中，若没有落实水土保持管理章节作出的承诺，则项目法人属于违约、失信情形，有关行政和监管机构将把建设单位纳入水土保持重点关注名单甚至黑名单，实施联合惩戒，这对项目法人和上级主管单位会造成严重后果。水土保持管理章节不符合国家规定和要求的，水土保持方案不予通过。
3.6 水土保持方案要保证其他重要资料与信息准确完整
水土保持方案中还有一些内容需要与水土保持监管相适应[4]：一是水土流失防治责任范围，水土保持方案中应提供水土流失防治责任范围的矢量数据、图件，并录入全国水土保持监督管理信息系统，特别是主体工程地理坐标、弃渣场和取土(料)场位置，若标注不准确，则项目实施过程中将被国家“天地一体化”水土保持监管判定为违规图斑；
二是明确表土资源调查勘察点、厚度及分布图，以确保表土资源保护与利用的科学性和可行性；
三是弃渣场“两图一表”资料应齐全，数据应可靠，具有单独的附件资料，这是水土保持方案审查审批的必备要件；
四是水土保持方案特性表中的各项数据和信息，应反复核对，这些数据将全部录入全国水土保持监督管理信息系统，成为信息化监管的重要依据和内容。
各地在行政审批改革中通常设立统一的政务中心，由受理窗口统一接收申报材料，相对简单的项目，如申报水土保持方案报告表等，直接由政务中心出具许可文件[5]。自从水利部规定土石方挖填量低于5万m3或征地面积小于5 hm2的项目，由原来的编报水土保持方案报告书改为编报水土保持方案报告表，政务中心审核、许可的项目规模增加了约5倍。此外，各类开发区统一报批水土保持方案后，入驻企业简化为申报水土保持方案报告表，政务中心的工作量大大增加。政务中心工作人员应全面提高掌握法律法规、技术标准的能力与水平，确保水土保持方案质量，避免水土流失隐患。
接收申报材料时，受理窗口的形式审查应检查必备信息和材料是否齐全，如弃渣场“两图一表”、表土调查与分布图、水土流失防治责任范围矢量数据等重要材料。主管部门及评审专家应检查材料是否达到相应的技术标准规定，是否存在弄虚作假的情况，严格审查审批，为后续顺利开展审查审批工作奠定扎实基础。地方单独设立的行政审批局，也应按照水土保持法律法规、技术标准等规定，从材料形式、内容方面严格把关，充分发挥地方业务部门的技术优势和实践经验，共同做好行政审批、监督检查工作，推动实现经济高质量发展、生态环境高水平保护的目标。
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