我国城市规划理念思考
□文/任国豪
（兰州交通大学建筑与城市规划学院 甘肃·兰州）
［提要］ 在城市规划理念发展历程中，集中主义与分散主义的博弈已经持续很久。当下集中主义的城市规划仍是世界的主流，也是中国城市发展的方向。近年来，奉行集中主义发展的大城市出现各种城市病问题，人们对环境问题愈来愈重视，加之新冠肺炎疫情的影响，很多人越来越排斥集中主义，转而追捧分散主义。但不加区别地实行分散主义也会造成极其严重的城市问题。良好的城市发展，需要平衡集中与分散的关系，走向任何一个极端都会导致大量的城市问题甚至使城市消亡。我们应协调好集中与分散的关系，以适应我国城市发展需求。
改革开放之后，伴随着快速的城镇化过程以及城市规模的快速扩张，出现了许多城市病。普遍的城市问题有交通拥堵、公共服务设施不均以及相应的人居环境问题等，城市的各种功能都在超负荷运作，集中主义的城市发展被越来越多的人诟病，在规划实践中，分散主义的规划理念更受到人们青睐。特别是受到新冠病毒疫情的冲击，人们对城市规划的理念又有了重新的思考。由于新冠病毒的极易传播性，人群的大量聚集显得十分危险，人们开始对人群聚集性活动越来越排斥，而城市作为人群高度聚集的区域，在疫情的冲击下更加脆弱与危险。借此机会，分散主义的城市规划思想掀起了一阵潮流，市民们也都开始呼吁疏解大城市人口、控制大城市人口规模。但分散主义的城市规划理念就真的能够解决一切问题吗？城市之所以是城市，之所以有魅力，便是因为它聚集了大量的人力与物力资源，高密度的聚集产生高效的经济与信息交流。集聚的规模经济效应才是城市发展的秘诀，而城市一旦失去了集中的优势，城市便也就难以发展，这也是为什么大城市发展的越来越快，而中小城市的发展总显得动力不足的原因。那么，“集中主义”与“分散主义”的城市规划理念该如何取舍，或者说哪一种规划理念更适用于当下的中国？这是身为城市规划从业者必须要搞清楚的问题。
（一）集中主义是世界城市发展的主流。城市的集中发展，是其天性与本质所决定的。城市规划的集中主义理念，是由建筑大师勒·柯布西耶提出的。他认为城市必须集中发展，集中的城市才有生命力。二战之后，柯布西耶的理性功能主义规划思想几乎影响到了所有被战争影响的国家，不论是西方发达国家还是发展中国家。在战后的废墟上与贫民窟中，雨后春笋般的耸立起一座座摩天大楼，使经济快速恢复并昂首而上，从这个意义上讲，柯布西耶的集中主义城市规划理念为现代城市发展做出了巨大的贡献。伏瓦生规划与昌迪加尔规划是柯布西耶最具代表性的城市规划成果，很好地反映出他集中主义的规划理念。伏瓦生规划中，塞纳河畔那18幢完全一样的塔楼设计，看似浮夸荒唐，却恰恰是我们今天许多大城市的真实写照，集中主义规划理念下导致的“千城一面”的现象甚至比之更甚。这也是现在集中主义受到诟病的主要原因之一。柯布西耶时代的集中主义规划理念充斥着理性功能主义的色彩，显得机械与僵硬。但其“城市需要集中发展”的核心理念一直被后来的城市规划者继承和发展。而他也道出了城市之所以存在的真谛：“集中才是城市发展的生命源泉”。刘易斯·芒福德在其著作《城市发展史——起源、演变和前景》中，将城市化分成了五个阶段。在芒福德看来，当城市处于生态城市、城市、大城市这三种状态时，城市会保持正常的发展形态，经济社会能够健康发展，而当城市处于特大城市与中世纪城市这两个阶段的时候，城市则会难以维系和发展，停滞不前，最后渐渐走向衰亡。因为城市就相当于是人们生活的容器，而当这个容器已经被城市自身无法承受的“人和物”填满了的时候，整个城市便会超负荷运作，而城市功能的过载运行必定导致城市病问题的爆发与城市危机的出现，这个城市终将走向灭亡。城市越大，城市问题也必然越多，这是一个十分浅显易懂的道理。如果城市只是一味地集中，那么城市文明将最终不可能延续下来。于是就需要用到分散的思想来解决城市由于集中所产生的诸多城市问题。
在当今世界上，国际化大都市、世界级城市等已经屡见不鲜，如纽约、伦敦、东京、巴黎等，这些城市的集中程度已经超越了地区甚至是国家的限制。还有世界级的城市群，在全球范围内普遍承认的大型世界级城市群有六个。这样体量的世界级城市群聚集了世界上大部分的财富、人口、资本以及其他资源，它们中稍微有一点极细微的变化，都可能在全世界范围内引起轩然大波。在西方始于19世纪60年代以及在中国始于20世纪的都市化进程，已经造成了世界范围内的人口、经济、信息与各种资源更大规模的集聚与更高水平的集中。同时，这也是全球人口与资源分布日益不平衡、区域和城市发展差距进一步增大、城乡与城市内部贫富分化加剧、都市生活环境与精神生态急剧恶化的主要原因之一。
从19世纪到20世纪的城市规划思想发展可以看出，集中是城市规划理念的发展趋势与主流，而从现代世界范围的城市化与城市群化的趋势可以看出，集中仍是当今世界城市发展的主流。集中主义的城市规划理念铸就了城市文明与经济社会的高度繁荣，但也造成了过度的拥挤与大量的城市问题。从城市规划理念的角度分析，这是人们只重视集中主义所带来的经济效益而忽视了分散主义所能带来的环境效益的必然结果。所以，在我们的城市规划实践当中，既需要充分发挥其特有的“集中”功能，也必须学会尊重其特有的“分散”性质，这是保证城市可持续和协调均衡发展的基本要求。只有充分地掌握好这两方面的内在要求，以集中主义来促进城市的发展与进步，以分散主义来控制城市问题的危害，才能取得城市发展与城市环境的均衡，才是真正科学合理的城市规划。
（二）集中是我国城市规划的基本方向。在建国之后，我国城市规划的工作便已经起步，但相对于世界上其他发达国家来说，我国起步晚了几十年，所以我国城市规划理念的发展必然会借鉴和学习西方发达国家。在不断的学习和模仿中，我们也在探索中国特色的城市规划理念。到现在国土空间规划体系的建立，中国已经拥有了具有自身特色的城市规划体系。中国城市规划的理念和模式，既深受世界城市发展主流的影响，同时也形成了一些自身的独特风格。作为世界上最大的发展中国家，集中仍是我国城市规划理念的基本特色。虽然这一思想也在发生转变，我们现在将更多的注意力从发展增量转移到优化存量上去，用三区三线来控制城市的扩张，但这只是为了限制城市用地的无需蔓延，而非将城市分散化建设，因为我们仍旧需要城市的集中来推进我国的经济发展与现代化建设。
在我国区域和城市规划中占主导和主流地位的思想理论便是陆大道院士于1984年提出的“点-轴系统”发展理论，并在此基础上设计了中国国土开发、经济布局的“T”字型的国家经济发展战略。在实践过程中，其理论确实极大地推动了中国经济的大步迈进，但是却没有达到协调区域平衡发展的目的。“点-轴系统”中的“点”主要是城市，是区域内具有各种资源优势的发展带头城市，“轴”则主要是指城市之间的交通线路，也是区域内的发展轴带。它的一般规划思路和模式是，以区域中经济和技术基础强大、各种资源丰富的城市为“点”，同时借助综合性现代化交通运输工程的规划建设，使区域内的物质交换和经济社会联系更加紧密，由此形成了一体化发展的经济带或城市群。而在一个城市的内部，也是先确定城市中经济发展的核心作为“点”，以它们为节点布局交通和基础设施建设作为“轴”，打造新的城市空间发展结构，打破城市既有的空间格局和发展节奏，实现城市的转型或跨越式发展。
“点-轴系统”理论无疑是中国区域与城市规划最为重要的理论，在我国国土开发与战略布局以及社会经济发展当中起到十分重要的作用。到今天，陆大道先生所设计的“T”字形发展结构已经实现。以长江经济带为例，长江经济带目前包括11个省市区域，占全国陆域国土面积的1/5，2019年长江经济带地区生产总值占全国经济总量的46.2%，中国的十强经济城市，长江经济带中就占据了7个位置。这些城市就是长江经济带上的增长极核，也就是“点-轴系统”中的点，像引擎一样带动着区域发展，而长江就是“点-轴系统”中的轴，将经济带中的各个城市紧密的联系在一起。“点-轴系统”理论极大地推动了长江经济带与沿海经济带的发展，也极大地促进了中国社会经济的发展，但这个理论并非是完美的。上文已经提到，不能只重视集中主义所带来的经济效益而忽视了分散主义所能带来的环境效益。高度的资源空间集聚现象，必然导致区域空间发展的两极分化。集中“点”的虹吸效应会抽干周边地域的发展资源与人力资源，不仅没有达到区域空间均衡发展的目的，反而导致了地域发展不均衡的空间矛盾和贫富两极分化的社会矛盾。环首都贫困带是一个生动的例证。以往北京的发展并没有带动周边地区一起发展起来，相反的，它抽取了周边地区特别是河北与京相邻地区的所有发展资源的聚集，导致河北境内环北京地域出现集中连片贫困地区的情况。而且对经济社会发展的强调往往会忽视对生态环境的保护，这是过去造成长江沿线自然与生态环境不断恶化的主要原因之一。2016年，《长江经济带发展规划纲要》提出“坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发”的发展原则，这是为了去治理与解决长江经济带经济快速发展时期所留下来的环境破坏问题与城市发展瓶颈问题。先发展后保护的模式并不十分正确，对环境的破坏有很多是无法弥补的，这些破坏最终会经由大自然的物质循环系统返还给人类，让人们自食恶果。而这种共抓大保护，不搞大开发的发展模式，有在全国范围内推行的趋势。但是在经济落后的区域，经济发展仍是城市发展的主题，集中主义仍是主要的城市规划理念。国家提出的“国家中心城市”等各种中心城市的名头，都是对集中主义发展理念的体现。仇保兴曾做出深刻的反思和尖锐的批评，他认为：“对正处于城镇化发展关键时期的我国，学术界和政府决策层仍有不少人热衷于‘城市规模经济’、‘首位度’等早已被发展中国家城镇化史所证明的错误论点。与此同时，在我国各大城市交通拥堵、特色风貌丧失和违法建筑屡禁不止、城乡接合部混乱不堪越来越成为无法避免的‘中国式城市危机’”。还有专家提出“片面发展大都市”是“城镇体系不完善”的标志：特大城市的过度发展带来城市的臃肿和效益下降，中小城市发展缓慢，未形成较合理的城镇网络体系，区域经济基础薄弱，为区域城市群的形成带来困境。这些都应该引起我们对集中主义城市规划理念的反思。
在城市发展过程当中，遇到了集中化所引起的城市问题泛滥的情况下，决策者所做的反应基本上都是去集中化。2015年提出的京津冀协同发展规划便提出有序疏解北京非首都功能，这说明我国也已经在尝试着走上分散城市功能的路子，其手法类似于沙里宁的有机疏散理论。雄安新区的建设可以说是疏解北京城市功能的主要体现，但这种设立副中心的做法并不能算是完全的分散主义，而是一种对集中主义的改良。目前，中国的经济发展与社会发展已经进入新时代，各种城市问题也层出不穷，过度的集中已经成为阻碍中国大城市发展的最大障碍，我们要做的就是平衡城市集中与分散的关系，重新的思考集中主义的城市规划理念以及城市发展模式，探求在其基础上的改善与进化。雄安新区这种城市副中心建设的方式，以及城市群这种大集中，小分散的模式，也许会成为解决过度集中带来的城市问题的中国方案。
不同于集中主义的城市规划理念，分散主义是集中主义的一个反向思路。大城市的发展多因过度集中而导致城市问题的产生，而解决这些问题的思路便是对大城市功能进行疏解与分散。分散主义的理论来源可以追溯到霍华德的田园城市理论。19世纪末，英国因为工业急速发展，大量贫困人口与农民流入城市，导致城市急剧膨胀，随之而来出现了土地所有制以及税收等诸多问题。霍华德认为城市的规模不应过大，应该限制城市的规模，当大城市的人口规模到达一定程度的时候，就得把多余的人口向其他城市迁移，以保证每个城市都控制在最合理的人口密度范围里。这样一来，在一个区域之内就不会有首位度很高、人口特别集聚的城市，整个区域形成一种均质化的城市空间格局。在霍华德之后，美国建筑大师赖特提出了“广亩城市”的规划理论，这一理论将分散主义的城市规划理念发挥到了极致，他在当时提出的标语便是“消灭城市”。规划在每一户居民周围都安排一英亩土地，生产供自己消费的食物和蔬菜。居住区之间以高速公路相连接，以提供方便的汽车交通。这种规划就像是地主经济之前的自给自足的小农经济，虽然获得了很好的生活环境，但社会难以发展和进步。这一思想也深刻地影响美国人的城市观念，推动美国郊区化的发展。实际上，大家比较一致的意见是“过度的分散”与“过度的集中”都不是城市理想的空间形态。合理的城市规划一定是在集中与分散之间存在平衡。沙里宁便是在这种平衡理念的基础上，提出了有机疏散理论。大伦敦规划和大巴黎规划都以有机疏散理论为指导。
到了现代，中国的新型城镇化政策是一条平衡分散主义与集中主义的新思路，城市的主要经济职能还是集中在一个或几个大城市中，由其他中小城市分担大城市的其他职能，每个城市都有明确定位，区域内形成合理科学的城市等级与职能分工结构，虽然在形式上依然是集聚的，但本质上是疏解了大城市的功能，是城市规划从集中主义向分散主义的过渡，是在集中与分散之间找寻平衡的一次尝试。无论是西方的新城和城市群的建设理论还是中国的新型城镇化政策，都是以城市的去集中化为目标，都应该遵守城市化的基本原理。人口和空间是城市发展的两个重大问题，不管是经济发展还是社会治理，如果不能很好地处理这其中的矛盾，城市便会因为人口和资源的过度集中、经济和产业的过度发展以及空间的过度膨胀而出现危机。就像是芒福德所说的，城市是一个容器，也是一个有机体，一旦超负荷运作，超出了空间和人自身的承受极限，城市便会崩溃消亡。
集中主义与分散主义的城市规划理念并非是非此即彼的，不管是集中还是分散，都不能走向极端。极度的集中会导致城市功能不堪重负而走向消亡，极度的分散将导致城市的瓦解和消失。集中与分散都有其合理性。
在20世纪初期，我国还处于普遍的贫困状态，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，人民生活和生产资料极不丰富，选择集中主义的城市规划理念，让一部分有优势的地区先发展起来，然后先富带动后富，最终达到共同富裕，这是当时历史的必然选择。经历了40多年的飞速发展，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城市规划就不能够再单纯以集中主义来思考。在当前中国的发展背景下，欠发达地区特别是中西部地区仍然需要采取集中的方式，形成增长极核，带动区域经济社会向前发展。集中主义最大的优势便是充分利用了环境、技术和经济的综合优势，降低发展成本。集中虽然导致了不平衡、不协调和两极化等问题，激化了城市与城市、城市与乡村之间的矛盾，但也因此带动了中小城市和农村地区经济发展的改进提高和生活方式的现代转换。我国的经济社会发展存在明显的地域差距，经过改革开放40年的发展，东部沿海城市已经较为发达，而中西部的城市普遍发展滞后。主要原因便是东部集聚了我国大部分的人口与资源，而中西部的集中化程度明显偏低。在这些地区继续推行集中主义的城市规划理念，推动建设区域的增长极核，再加强各增长点间的联系轴带，以点带线、以线带面的推动发展，有助于吸引人口、资源和投资，以增加这些地区和城市经济社会发展的活力，同时还可以避免盲目无序扩张、没有重点平摊大饼式的城市建设，减少对本就比较脆弱的自然生态环境的破坏。而东部城市应该转变集中的发展思维，向分散的理念进行过度。但要注意不能从一个极端过渡到另一个极端，而是要平衡集中与分散，实现协调和共享发展，解决区域和城乡之间、城市各城区之间的不协调、不平衡问题。城市群的发展与新型城镇化的推动似乎契合了沙里宁的有机疏散理论，正是将集中与分散的发展方式相互结合的发展途径，而这也更符合中国当下的国情与城市发展的需要。中国正在探索一条具有中国特色的城市发展道路。
综上所述，良好的城市发展，需要平衡集中与分散的关系。走向任何一个极端都会导致大量的城市问题甚至使城市消亡。辩证地看待集中主义与分散主义，综合地考虑城市问题是每个城市规划从业者必须具备的专业素养。面对当下中国区域发展不平衡，城市问题复杂的情况，需要更综合、更灵活地考虑城市的规划理念。简单地说，就是该集中的集中，该分散的分散。这句话说起来简单，但在实际操作中十分考验决策者的判断能力，具体以哪一方面为主，应结合国情、区域发展实际和城市建设的具体需要来定。
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