社会交换理论视角下高校信息公开困境的根源
水远璇
由于高等教育所具有的公共性特征，社会公众及高等学校的其他各利益相关者对高等学校的信息公开都有极大的需求并给予广泛的关注。“大学信息公开对于大学的良性运行至为重要。”［1］32008年5月1日，国务院颁布《中华人民共和国政府信息公开条例》，2010年4月6日，教育部正式颁布《高等学校信息公开办法》，并于2014年颁布《高等学校信息公开事项清单》。至此，我国开始正式出现针对高校信息公开的专门规章。高校信息公开是对高校公权力的一种规制，试图通过信息公开利用“公开、透明、公正”的理念来制约高校管理者的行政权力泛化的问题。然而，自《高等学校信息公开办法》颁布并实施以来，历经十多年时间，高校信息公开工作的开展却并不理想。有研究就将高校信息公开的现状总结为：“欠缺信息主动公开的意识；
信息公开的受理与监督职能不明确；
信息公开存在的选择性公开、隐蔽性公开和利我性公开的现象。”［2］鉴于目前探索造成高校信息公开工作不畅、效果不佳原因的研究还不多见，因此，本研究有一定的理论和现实意义。
1.高校信息公开
对已有研究进行梳理后发现，较多学者从高校行政管理和高等教育的角度对高校信息公开的理论、内容及相关工作的开展进行了较为深入的研究。关于高校信息公开理论的研究，已有学者从不同的学科领域，如法学、管理学、经济学和教育学等领域进行研究，运用的理论包括利益相关者理论、高校信息公开理论等［3］。关于高校信息公开效果的研究，有研究从立法角度看，发现高校信息公开之所以不理想的原因在于《高等学校信息公开办法》本身的一些缺陷，如信息公开制度设计中某些具体条款的法律缺失。此外，在我国大学中，信息公开制度建设存在内外部动力不足的问题，甚至还存在着对信息公开的反向激励［1］4。也有研究发现，高校信息公开工作效果不佳的原因在于公开信息的主动性和时效性不强、工作机构的专职化程度及工作协调性不高等［4］。
总体来看，这些研究从宏观的制度层面和微观的工作层面来探讨高校信息公开不畅、效果不佳的原因，但是很少从中观层面分析各参与主体在高校信息公开中的社会交往问题。本研究尝试从社会交换理论的视角，分析当前高校信息公开困境的内在机制和深层次原因。
2.社会交换理论
社会交换理论最早起源于古典经济学关于交换基础的论述，行为主义者也对早期的社会心理学有影响。社会交换理论的思想家们认为，社会领域的特征在于，生活于其中的行动者在同他人的关系中受其得到的筹赏或效用的需要驱使而彼此交换资源［5］274。列维·斯特劳斯（Claude Levi-Strauss）认为：“社会系统中的交换关系并非限制在个体之间的直接互动，而是延伸到间接交换的复杂网络。”［5］265霍曼斯（George Casper Homans）将视线集中在人与人之间面对面的互动，他从心理学行为主义的角度认为“人与人之间的互动理解为本质上是一种交换过程”，并用成功命题、刺激命题、价值命题、剥夺/满足命题、攻击/赞同命题和理性命题这六个命题来解释人际间交换行为的基本原理［5］277。但他的理论只适用于产生直接人际互动的小群体。彼得·布劳（Peter Michael Blau）弥补了霍曼斯的缺陷，不仅仅从微观上，更是从微观到宏观层次上的交换过程中找到了个体与组织中集体单位之间的交换问题。布劳认为“社会交换是个体之间的关系与群体之间的关系、权力分化与伙伴群体关系、对抗力量之间的冲突与合作、社区成员之间间接的联系与亲密依恋关系等的基础”，并据此提出了理性原则、互惠原则、公正原则、边际效用原则和不均衡原则等五个交换原则［6］39。这五个原则深刻描述了当个体之间或个体与组织之间进行社会交换时的普遍法则。埃默森（Richard Emerson）将网络分析引入社会交换理论，运用严密的数理模型和网络分析，阐述社会结构及其变化、社会交换的基本动因和制度化过程，在方法论上进一步充实了交换理论的理论体系［5］304。埃默森的网络结构分析方法规避了社会交换理论中的微观和宏观的关系问题，并且可以解释个体之间的关系也适用于集体行动者之间的关系。
在分析高校信息公开阻滞的原因之前，首先需要分析一下高校信息公开在高校治理中的作用，以说明高校信息公开对推进高校治理现代化所发挥的作用。
1.依法治校的度量衡
依法治校是在依法治国概念框架下的高校应然行动，法制社会的基本理念就是公开透明。在《高等学校信息公开办法》颁布之后，信息公开作为高校治理的手段之一，不仅是依法治校的一种体现，也是实现高校共治的一种方式。高校信息公开的内容有没有符合教育部《高等学校信息公开事项清单》的要求，对公众依申请公开的请求有没有依法及时给予答复，这些都是高校依法治校水平的度量衡。然而，作为融合了多元利益相关者的高校，各利益相关者之间的不平等和异质性阻滞了信息公开的开展，因而，通过信息公开实现共治很困难。教育作为一种准公共产品，关系民生。随着高校办学自主权的不断扩大，高校自治权力与共治的协调显然需要有一个平衡点，而高校信息公开就是为了实现这样的平衡。
2.高校治理的显微镜
《高等学校信息公开办法》中规定了信息公开“先审查、后公开”以及“谁公开、谁审核、谁负责”的原则，并明确要求“坚持以公开为常态，不公开为例外”。那么什么信息是可以“例外”的呢？《高等学校信息公开办法》第十条第一款中规定的是“法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息”。这一条也就成为一种所谓的“兜底”条款。这个条款规定了合法不予以进行信息公开的条件。然而，正是这一条款引起诸多争议，但也恰恰成为放大高校治理能力和治理水平的显微镜。高校对于不公开内容的选择是有裁量权的，而如何使用这个裁量权其实是高校治理能力的体现。
3.信息权力的分配器
高校信息公开是对高校内部权力的一种制约，是高校权力的一种让渡，其目的是保障公众对高校内部权力运行的知情权、监督权和参与权。可见，信息权力的让渡，是高校信息公开的特性。所以，高校信息公开是指高校将信息权力从私有让渡给公众，并使之成为大众公有。信息从产生到公开是有序的，高校会依照设定好的内容和程序逐步释放。但是，信息在释放的过程中会产生隐匿、缺失和衰减等问题。目前，高校的信息公开工作机制中虽然设置了监督环节，使得信息的分享权力行动有一定的约束力，但是，这样的监督机构并不是来自第三方机构，而是来自于高校内部。因此，高校对信息权力分配的规制缺乏应有的外部监督，高校公开信息失真以及选择性不公开某些信息的问题也就时常会被社会大众所诟病。
从利益相关者理论的角度分析，高校是一个典型的利益相关者组织。高校主要的外部利益相关者有各级政府、用人单位、校友群体、提供捐赠者、合作伙伴、所在社区、社会公众、新闻媒体等；
主要的内部利益相关者有高级管理者、中层管理者、教师、学生、其他员工［7］。高校信息公开工作即为大学利益相关者参与、了解大学重大事务决策的途径和窗口之一，其终极目的是实现高校利益相关者的共同治理。信息公开的过程其实就是通过这个途径进行信息共享的过程，其实质是一种社会交换的过程。
根据彼得·布劳的交换结构主义理论，不平等和异质性是社会分化的两种一般形式。异质性就是指人们在不同群体之间的分布。群体数越多，以及属于一个或几个群体的人口的比例越小，那么由某个特定的类别参数表示的异质性（诸如社区的种族异质性或社会的宗教异质性）就越大［6］115。所谓不平等，指的是人们在地位维度上的分布——他们在权力或财富、教育或收入上的差异程度［6］69。权力、财富和声望的不平等，造成社会地位的高低区别，并进而引起交往中的不平等和异质性的两种关联模式：异质性加强和异质性交叉。异质性加强，是造成局内人和局外人的明显区隔的原因。异质性交叉则会导致社会冲突的加剧。异质性和不平等都会给社会交往带来障碍。这种分化越大，那么这些障碍就会越广泛地阻碍社会交往［6］18。交往的形式既包括群际间，也包括个人和群体之间。相较于个人，群体有更高的收入、声望和权力，即地位更高。在没有亲密性关系的行动者之间，交换行为多为一种利己型行为。双方都认为对方不会关心自己的利益，只有自己对自己负责［8］。据此，本研究认为，高校信息公开困境的根源就是高校与各利益相关者之间的不平等和异质性。
受彼得·布劳关于群体或个人在社会交换中的“不平等和异质性”的启发，以高校作为参照，按照类别参数和等级参数两个变量，可以将高校各利益相关者从平等性和异质性两个向度划分为四种类型。
第一类：同质且平等的利益相关者——各兄弟高校。在高校信息公开工作中，兄弟高校之间，特别是同层次同类型的高校之间常常考察同行高校的做法，分析同行高校信息公开内容和方式，并加以参考模仿。
第二类：同质且不平等的利益相关者——校内科层结构中的各相关部门。在高校内部，信息公开工作需要高校内部各相关职能部门的协同。信息公开办公室一般挂靠在学校办公室这样的枢纽部门，因而校内信息公开各相关部门与信息公开工作办公室是同质且不平等的利益相关者。
第三类：异质且平等的利益相关者——政府中与高校对等的同级部门。在信息公开工作中，高校常常被政府机关当做一个职能部门来对待。因此，在政府信息公开的框架下，高校也要承担相应的公开职能。然而这种职能的完善却是在政府办公厅的要求下开展的，它与高校是异质且平等的关系。
第四类：异质且不平等的利益相关者——大众、家长、学生、教育主管部门。相较于组织而言，社会大众、家长和学生只是个体，而高校是一种社会组织，这种异质性的差异相较于高校与其他组织之间的差别更大。同时，个体与高校组织之间还有巨大的不平等性。特别是一些知名高校，与各类利益相关者之间的不平等差距悬殊。
如前所述，高校信息公开的过程可以看作是高校与各利益相关者之间一种特殊的社会交往活动，是一种信息流动的过程。在这种流动过程中，高校要面临不同的社会行为，这其中既有社会吸引、社会冲突也有社会交换的发生。高校信息公开常常以社会吸引为动因，然而却因为高校与各利益相关者之间的不平等和异质性，产生阻滞现象。
1.高校信息公开办公室缺乏合法性权威
高校信息公开是在国家法律法规框架下的活动，对高校组织而言，这是一种外部组织目标行为，是政府通过法律规制的方法对高校提出的外在要求，是在法理权威下运作的。信息公开在合法性上是有法律规制作用的，但是却在文化、观念制度和社会期待上有着先天的不足，导致了承担高校信息公开工作的信息公开办公室缺乏合法性权威，因此而造成信息公开的不顺畅。向外界公布某些高校内部信息虽然是符合规范的，但是却并不符合高校内部人士“家丑不外扬”的心理期待。信息公开办公室常常挂靠在学校办公室或网络信息管理工作部门，并不是一个独立的工作机构，因此，信息公开工作在高校内部就存在权威性不足的问题。其次，信息公开办公室依托的高校党委/校长办公室作为全校行政工作的枢纽，其在行政工作中确实可以起到综合协调的核心作用，但是其进行保密审查及信息公开缺乏专业性。在实践过程中，高校信息公开办公室很难对其他部门的工作作出评判，很难获得足够的社会支持，因而并不能很好地推动信息公开工作的顺利运行。
2.高校作为社会组织对信息的单边垄断
作为一种社会组织的高校与作为个人的利益相关者之间存在不平等和异质性，从而容易造成高校对应公开信息的单边垄断。布劳认为：“社会距离与规模差异的联合影响降低了上等阶层与下等阶层之间的社会交往率。”［6］77再加上在高校信息公开制度中的某些“护局”规定更加剧了这种不平等性。例如，信息公开申请人的身份条件会受到限制。在《高等学校信息公开办法》中，申请人需要出于“自身学习、科研、工作等特殊需要”并且要以“书面形式”（包括数据电文形式）进行申请。此外，申请人还应当“出示有效身份证或者证明文件”。这些条款加剧了申请者个人与高校组织之间的不平等地位。当面对异质且不平等的利益相关者时，《高等学校信息公开办法》中制度设计的缺陷并没有缓解因为不平等和异质性带来的冲突和摩擦，反而为高校躲避冲突提供了“避风港”。埃默森认为，两者之间的交换关系越是趋于单边垄断，对于想要获取的资源的一方来说，通过交换提供的资源就越没有价值［5］305。例如，根据21世纪教育研究院的调查结果，最受瞩目的一批名校高校信息公开情况综合评价排名却相对靠后，具体表现在“信息公开专栏在学校网站首页链接入口设置不明显；
信息公开栏目混乱、信息零散分布；
链接错误、无效链接或无链接；
没有搜索引擎或搜索引擎无法使用，不方便进行信息查找；
公开形式不方便查看…… ”［9］。
3.社会公众对高校信息公开的期望与现实之间有落差
组织与个人对社会交往的满意和反应取决于期望。同样，社会公众及校内利益相关者对高校信息公开的满意与否，也是取决于对其的期望。消极的信息接收和积极的信息请求形成鲜明对比。“成就影响期望”，期望越高越不容易满意。社会公众对高校公开信息的期望值很高，希望高等学校能够把关乎公众自身切身利益的或者关心的相关信息都公开，然而无论是以主动公开的方式或者是依申请公开的方式，高校信息公开都很难满足各利益相关者的所有需求，特别是关于财务、招生等敏感信息的公开。有很多高校存在着只公开“无效信息”的情况，很多社会公众关心的应当主动公开的信息却需要校内访问，抑或变为需要申请才能公开。还有一些高校公开了名不符实的信息，以及存在着信息公开不及时等情况。
4.高校与各利益相关者的价值共识尚未形成
布劳认为，持久的制度是在宏观结构中发展起来的，一般会经历从价值共识到合法化组织、形成形式化的程序再到制度化的过程［6］67。信息公开制度对高校而言，是一种新生制度，并且是一种外生植入性的制度。目前，这种制度模式最大的困境即是价值共识的问题。“价值共识具有重大意义，共同同意的标准可以作为中介性的联结物。”［6］65然而，高校内部的各相关组织之间难以就信息公开形成“整合纽带和社会团结”，高校内部对于信息公开的价值共识尚没有形成。高校与外部利益相关者甚至还存在着价值冲突，而没有共同的价值共识就难以形成充分的信息社会交换。
5.问责文化带来的负面效应
在《高等学校信息公开办法》的制度设计中，对高校信息公开设置了国务院教育行政部门、省级教育行政部门和高校内设监察部门三个层级的监察体系。信息公开意味着高校必须面对来自家长和社会的监视，甚至说整个管理系统都需要对社会保持相对透明。就这样，高校被置于一个标准化的问责框架和问责文化氛围中。面向所有社会成员的全景敞视使得高校对信息公开产生了本能的抗拒，能不公开就公开、能少公开就少公开。更因为在信息公开这样的社会交换中只有付出却没有社会报酬和收益，所以造成高校对信息公开并不愿付出更多的成本。
6.高校对信息公开缺乏有效激励
根据巴纳德的观点，组织的本质是一个整合个体参与者贡献的协作系统，组织的存在依赖于参与者为其做贡献的意愿，组织必须诱导参与者为其做贡献［10］。组织拥有各种激励措施可以使用，包括物质奖励、荣誉与权力，组织必须得到充分的参与者贡献才能生存。然而，当问责大于激励时，组织成员采取的反应就是回避。对于高校信息公开工作，高校组织对其几乎没有什么激励，现有制度规范中也多是问责。因而，高校内部对待信息公开工作更多地采取了回避策略，能不公开就不公开，能晚公开就晚公开。21世纪教育研究院《2014年度高校信息公开情况评价报告》显示：“23 所直属高校未按教育部要求于10月31日之前在学校网站首页或信息公开专栏向社会公布信息公开年报。”［9］
我国《高等学校信息公开办法》颁布实施以来，各高校对信息公开都给予了高度重视，但由于受高校组织与各利益相关者之间社会交换过程的影响，高校信息公开并没有达成政策制定者预设的效果。在实践过程中，高校组织与内外部利益相关者之间的“不平等”和“异质性”，使之呈现出复杂的社会交往关系，不能形成“公开、透明、公正”的信息公开。
高校信息公开是促进高校、政府及社会之间开展良性互动的纽带，是推动大学自治、依法办学、实现现代大学制度的重要策略，同时又是鼓励社会参与高等教育的关键要素。本研究基于社会交换理论剖析高校信息公开遇到阻滞的问题根源，其背后反映出的高校与各利益相关者在交往中存在着的普遍问题，昭示着提升高校信息公开的实质效果任重道远。
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