警察法上“战时”概念科学建构与法律规制
李 铭
（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）
在抗击新冠阻击战中，一些省份（如安徽省庐江县、山西省晋中市）出现散发疫情或局部聚集性疫情，少数地方政府纷纷宣布“进入战时状态”。这种滥用“战时状态”的不规范表述，极易让群众感到困惑，增加不必要的恐慌，影响其正常的生产和生活。有鉴于此，有学者一针见血地指出滥用“战时状态”不利于抗疫大局。［1］主流媒体异口同声地表达了相似的观点。人民日报用历年人民日报大数据，客观论证了当前一段时期“战时状态”被滥用的突出问题［2］；
新华社认为：一些地方有滥用“战时状态”吓唬群众的不正常现象［3］；
央视热评则建议，改用“应急状态”及时纠偏［4］，改变“战时状态”被滥用的状况。管中窥豹，警务实践中，滥用、套用、误用“战时状态”表述的现象也是屡见不鲜。
通过知网，在期刊杂志搜索中输入“警察战时”模糊方式查询，可以检索到五篇文献，包括两篇新闻报道和三篇期刊论文。按照公开发表的时间顺序，由远及近比较、梳理、总结如下：2003年3月车臣警察进入战时状态［5］。毋庸置疑，车臣战争时期是典型的战时状态。2007年5月英国首相布莱尔推出新的反恐法案，赋予英国警察对公众盘问的“战时权力”。其背景是2005年7月7日伦敦发生恐怖袭击后，英国上议院曾五次拒绝通过这一法案，直至2004年3月才予以批准。［6］它经过严格的议会立法程序，才得以通过的盘查权，相当于一项“战时权力”，通常仅在战争状态下才能赋予。当时，异常严峻的反恐形势，由此可见一斑。学者曾代伟、李秉祥就南京国民政府的战时警察教育制度进行了专题研究，得出抗战前（警察教育制度已初具规模）和抗战时期（强化警察教育制度积极应对残酷的战争形势，凸显警察职能的转变，警察教育更多地强化军事训练，注重政治训导）［7］的论断。文中国民政府战时特指“战争时期”，包括军阀混战、抗日战争。另两篇文章均围绕警院学警支援大型安保活动中政治思想工作展开，分别是山东警察学院2018年“上海合作组织青岛峰会”《安保战时思想政治工作的实践与探索》［8］和中国刑事警察学院《战时公安院校学生思想政治工作之浅析》［9］。后者时间跨度较大，主要涉及北京奥运会、庆祝新中国成立60周年庆典活动、上海世博会、深圳大运会和第十二届全运会等重大活动安保工作。
综上，早期文献和正式的官方报道中，警察“战时”主要指战争状态（如国民政府抗战前、抗战中和车臣战争等战争时期［10］），学理上属于文义解释，一般不会引起歧义。在报道布莱尔赋予英国警察公众盘查权中，面对迫在眉睫的反恐形势之需，将其类比为一项“战时权力”亦难让人误解。此处与盘查权力本身关联的特殊时限性相契合，而非刻意大肆渲染“战时状态”颠沛流离的所谓宏大的时代背景。与前文我国少数地方政府恣意宣布进入“战时状态”，滥用、乱用、误用“战时状态”之表述在性质上是截然不同的，不能简单地混为一谈。需要特别指出的是，警察法上的“战时状态”尤其突出和彰显警察职业的政治属性，强调政治思想工作在战时不可替代的关键性引领、指导和示范作用。早在南京国民政府战争时期，就积极倡导“以军事训练为基本、政治训练为中心、警察训练为主干”的警察教育方针，当下我国重大活动安保工作中全面贯彻落实《公安部关于公安机关战时思想政治工作的意见》的举措亦如是，古今中外概莫能外。
2012年，公安部专门颁布了《公安部关于公安机关战时思想政治工作的意见》重点强调思想政治工作是公安机关的生命线，战时思想政治工作是战时公安工作的重要组成部分，是公安机关在实施重大安保、重大维稳、重大抢险救灾等特殊时期所开展的思想政治工作。［11］以此为肇始，晚近警学研究者遂据此将重大活动安保工作期间归入“战时”之列，著书立说。这种文本表述学理上属于（目的性）扩张解释，乃为策应时政之需，以其他规范性文件的形式扩大了“战时”概念适用的外延范畴，从立法角度是值得商榷的。虽符合法律优先原则，在客观上却存在被各级基层公安机关任意加码、肆意滥用的潜在风险（如重大活动安保中“重大活动”属于不确定法律概念，范围具体包括哪些？全国性抑或是地方性，不得而知）。需要从科学规范认定标准之维度在法律层面加以规制，力求做到严谨科学、精确明了。
“战时”概念在行政法上应遵循行政法定原则，具体包括法律保留和法律优先两个层面的内容，必须同时兼备，缺一不可，不能偏废。
（一）法律保留原则——“战争状态”的决定和宣告
法律保留原则本身要求必须在获得法律的明确授权后才能行为，而这里的明确授权只可能来自实定法，而不可能是超实定的法。行政权与立法权地位的此消彼长，强调行政服从立法的传统已转向强调行政与立法的均衡，甚至相互尊重。即行政有其独立的价值，行政的功能无法为其他权力所取代。这种功能结构取向的权力分立原则导致行政保留实际上广泛存在。我国台湾学者廖元豪将“军事事务”列为行政保留的范畴。［12］我们且将其视为学理上的一家之言，尚不足以撼动和改变我国大陆地区对于“战争状态”有着严格立法标准和启动程序的历史渊源和现实基础。我国现行法律中对战争决定、宣布一贯秉持、严格奉行法律保留原则。恰如王锴教授从组织维度对法律保留所做的精辟概括，他认为“对于职权，现行宪法对全国人大及其常委会、国务院的职权实行了宪法保留。”［13］如《中华人民共和国宪法》第62条第15项规定，全国人民代表大会“决定战争和和平的问题”；
第67条第19项规定，全国人民代表大会常务委员会“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”；
第80条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定“宣布战争状态”。《中华人民共和国国防法》第12条规定：“全国人民代表大会依照宪法规定，决定战争和和平的问题，并行使宪法规定的国防方面的其他职权。全国人民代表大会常务委员会依照宪法规定，决定战争状态的宣布，决定全国总动员或者局部动员，并行使宪法规定的国防方面的其他职权。”换言之，非经法定机关和法定程序不能宣布进入战争状态，而履行相关程序前，显然也需要全面评估，准确判断。可见，上述特指“战争状态”的情况下，绝对禁止和杜绝与“战时状态”的乱用、混用与误用。质言之，法律保留原则的意义在于“明确权力秩序，确立授权禁区。”［14］
（二）法律优先原则——“战时状态”适用之可能
我国宪法紧急状态确立了立法机关保留、法律优先原则、要式职权行为、比例原则等法定实施标准。［15］其中，法律优先原则指行政立法为从属性立法，是在国家权力机关立法权保留之外的立法，并要受权力机关的监督。法律优先原则作为法律位阶的行政立法中具体作用的客观要求，在强调国家立法权限与行政立法权限划分的同时，侧重于要求低位阶法律规范的制定必须以高位阶的法律规范为依据，前者必须服从于后者，并不得与之相抵触。［16］据此，法律优先原则又可具体导出“根据法律”和“不相抵触”两个子原则。［17］遂，警察法上“战时状态”存在之合法性必须基于上位法的明确规定和授权，并不得与之相抵触。
在我国现行法律规范中，有章可循、有据可查的是2007年11月1日实施，目前正在修订中的《中华人民共和国突发事件应对法》［18］。其中第69条规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。上述《突发事件应对法》中因特别重大突发事件（如特别重大自然灾害5.12汶川地震、特别重大事故灾难“8·12天津滨海新区爆炸事故”、公共卫生事件2003年的非典、2019年新冠肺炎疫情和社会安全事件7·28江苏启东反对污水排海工程群体性事件等）进入的四种“紧急状态”即是警察法上通常习惯所理解的“战时状态”。进而言之，有待立法机关通过立法解释，行政机关以行政解释或制定部门以规章的形式明确“紧急情况”的种类和具体情形，具体可参见拙文《论中国警察法律体系中的“紧急情况”》。［19］
2012年，公安部颁布的《公安部关于公安机关战时思想政治工作的意见》重点强调了加强战时思想政治工作的必要性，战时思想政治工作的特点、目标和原则，战时思想政治工作的重点任务，强化战时思想政治工作各项保障等四方面内容，为公安机关开展战时思想政治工作提供了科学指导和基本遵循。［20］文件首次将“战时”定义为：公安机关在实施重大安保（如2018年上海合作组织青岛峰会、上海世博会、深圳大运会和第十二届全运会）、重大维稳（公安机关70周年大庆安保维稳工作）、重大抢险救灾等特殊时期。当然，不仅限于上述三大类。其他情形，在我国警察法上有“等”（均为“等外等”），可用来胪列未尽物品、行为、事项和情形。［21］具体可参见拙文《我国警察法中“等”的外延界定》。少数地方基层公安机关也结合自身实际制定了实施意见和战时工作规范，如2010年11月武汉市公安局出台了《武汉市公安局战时思想政治工作规范》。［22］其中第3条规定，“战时”指参与重大抢险救灾、开展重大安全保卫、侦破重大恶性案件、处置重大突发事件等，且持续时间较长的重大特殊任务时期。［23］囿于制定时间较早、立法技术所限，上述关于“战时”肯定式的列举中未有涵盖特别重大公共卫生事件的相关内容。反观2019年武汉爆发的新冠肺炎疫情，中央和国家层面紧急调动全国各地医护人员驰援疫区，各地公安机关迅速响应，立即启动高等级勤务模式，迅速进入战时状态，［24］最终取得了疫情阻击战的伟大胜利。我们认为，立法者亦应与时俱进，尽快健全完善相关法律规范，将突发重大疫情纳入其中。
通过梳理比较（参见表一），我们发现《公安部关于公安机关战时思想政治工作的意见》里的“重大抢险救灾”对应《突发事件应对法》中特别重大突发事件中特别重大自然灾害和特别重大事故灾难，重大维稳则对应社会安全事件，特别重大公共卫生事件则被“等”所涵摄。重大安保可追根溯源到《人民警察法》第6条公安机关职权中第14项法律、法规规定的其他职责，这里的法规包括行政法规和地方性法规，前者如《大型群众性活动安全管理条例》。其中，第4条规定县级以上人民政府公安机关负责大型群众性活动的安全管理工作。该法规虽无“战时”一词的明确表述，却是各级公安机关在警务实践中遇到最多、适用最广的首要情形。因此，立法在条款中被置于首要突出位置，不容小觑，警务实践中同样要审慎对待。
表一 “战时状态”与“应急状态”对应一览表
警察法上的“战时”概念所对应的战时状态，属于《突发事件应对法》中因特别重大突发事件进入的应急状态，在警务实践中具体包括：重大安保、重大维稳、重大抢险救灾等情形。根据法律保留原则，特指“战争时期”的“战时状态”，禁止随意乱用。按照法律优先原则，法律规范中的文本表述应当以“应急状态”（如2021年1月13日多地出现河北黑龙江疫情关联病例，黑龙江全省进入应急状态［25］）取代“战时状态”。新闻报道和官方通报中“战时状态”一词尚且需要进一步规范，那么警察法中则更不能轻视和马虎，等闲视之。同时，应以肯定式列举的形式将特别重大疫情等突发重大公共卫生事件予以胪列。
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