经济增长目标对基础设施投资空间错配的影响研究
张明源
（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110001）
改革开放以来，投资一直是拉动我国经济高速增长的主要动力，而以交通、通信、能源、水利等为代表的基础设施建设投资在其中扮演关键角色，基础设施投资占GDP的比重从1985年的4.9%攀升至2018年的22%。基建投资一直是各地方政府实行扩张性财政政策的主要政策手段，在西部大开发、振兴东北老工业基地、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大区域发展战略中，基建投资也至关重要。2022年以来，面对突如其来的经济压力，中央工作会议进一步把基建投资列为积极财政政策的首选政策工具之一。
经过测算发现①，我国南北方地区对于基建投资政策的态度并不一致。观察图1的基建投资存量分布差距图后发现，基础设施投资在我国南北方地区分布并不协调，尽管基础设施存量南方比北方规模更大，但是从人均角度来看，南方地区人均基建投资存量只有北方地区的0.78。基建投资既然是有效拉动经济增长的政策手段，在面对实现经济增长目标的压力下，自然而然地成为各地方政府共同的政策选择，基建投资应该大幅增长。但结合上文事实来看，我国北方地区更倾向于利用基建投资政策，而南方地区并没有。南方地区的基建投资收益率更高，且缺口更大（郭鹏飞等，2020）[1]，但基建投资资源更多地分配到北方地区，基建投资出现了区域空间错配，这其中的内在机制值得探求。
图1 基础设施投资的存量分布差异（南方/北方）
既然基建投资可以拉动经济，那么为什么相对于北方地区，南方地区并没有进行足够的基建投资？这种分布差异和其中内在机制是本文关注的重点。在此背景下，本文具有以下三点贡献：第一，现有关于政府行为与基建投资的研究缺少从经济计划角度的讨论，本文从经济增长目标角度丰富了现有关于经济增长与基建投资关系的研究。第二，本文将经济增长目标、政府竞争和基建投资纳入统一分析框架，论证了政府竞争情况下，地方政府经济增长目标约束对基建投资的影响。第三，本文对我国区域间基建投资空间错配的成因进行了一定探讨，并对其内在影响机制进行了理论分析。
现有文献对于基础设施投资的研究汗牛充栋，但是近年来学者才关注投资的空间错配问题。有学者经过测算已经发现我国基础设施存量存在一定的空间错配。胡李鹏等（2016）[2]是最早测算发现我国西部地区的人均基础设施存量显著超过东部和中部地区。金戈（2016）[3]的估算结果也表明我国当前基础设施存量分布并不均衡。郭鹏飞等（2020）[1]测算我国基础设施资本回报率后发现，尽管我国西部地区的基础设施回报率长期处于低位运行，但是这并不影响该地区基础设施存量的积累。陆铭（2020）[4]用一系列研究指出当前我国存在资源的区域空间错配，这是中央政府区域发展政策造成的配置扭曲，也进一步桎梏了我国经济增长潜力。究竟是哪些因素造成了我国基础设施投资的空间分布存在扭曲？地方政府作为当地经济增长的直接责任人，对于可以有效拉动经济增长的政策选择出现区域异质性，很可能与地方政府自身的目标约束有关。所以，本文认为从地方政府自身出发找寻原因具有一定的意义。
近年来，涌现出很多文章强调政府经济增长目标管理对于经济增长影响的研究。徐现祥和刘毓芸（2018）[5]的研究表明，从全球范围来看，制定增长目标与实现经济增长具有显著关联。在我国政治背景下，经济增长目标的实现与否与政治生涯直接挂钩，是“晋升锦标赛”机制的直接体现。刘淑琳等（2019）[6]认为在这种“锦标赛”制度下，政府会通过指导规划等方式确保目标实现。廖茂林等（2018）[7]认为面对这种保增长的压力，自上而下的行政体制会进一步加大经济增长压力。所以，余泳泽和潘妍（2019）[8]认为这种层层加码会使政府进行短视化的投资和重复性建设，以保证完成对增长目标的许诺。王贤彬和黄亮雄（2019）[9]认为以上这些政府行为不仅受到本地的经济增长目标影响，还会受到来自周边地区增长目标的压力。徐换歌和蒋硕亮（2020）[10]认为在经济增长目标约束下，地方政府会扩大基本公共服务支出规模，但也会表现出“轻公共服务”的偏好。
综上，本文提出假说1：经济增长目标的压力会激发地方政府对基建投资的依赖，且政府竞争会强化这种影响。
基建投资在很长时间一直在拉动我国经济增长进程中扮演重要角色。但是，随着投资存量的提升，投资回报率下降，基建投资的行为可能并不长久。伴随着我国经济结构转型，从制造向服务的转换对地方政府提出了更高要求，单纯通过基建投资拉动经济与经济结构转型的趋势相悖，甚至可能阻碍经济增长。
所以本文提出假说2：地方政府经济增长目标对基建投资的促进作用呈现“倒U形”特征，经济结构转型后经济增长目标对基建投资的推动作用弱化。
地方政府通过基建投资完成制定的经济增长目标，但是政策的实行依赖于各区域自身的财政禀赋与发展能力。我国南北区域分化严峻，造成不同地区的政府财力和政府行政能力差距悬殊。对于发达地区而言，由于市场经济更加完备，不再依赖于政府投资带动经济增长，而是可以发挥经济增长目标的政策指引效果，为市场主体提供更好的经济预期，实现经济增长。而欠发达地区落后的产业结构与发展能力使该地区政府不得不依赖于基建投资，这进一步削弱了地区的增长潜力，使区域发展出现“马太效应”。
最后，本文提出假说3：经济增长目标对基建投资的促进作用呈现区域异质性，且自我国跨越经济结构转型门槛后，地方产业结构的差异造成了南北政府面对经济增长压力时对基建投资政策的不同态度。
（一）计量模型设定
为检验经济增长目标是否影响地方政府基础设施建设投资，本文设定如下回归方程：
其中，i表示省份，t表示年份，u用于控制地区固定效应，γ用于控制时间固定效应，?it为随机误差项。investmentit表示基础设施投资，targetit表示经济增长目标，Xit是控制变量集合，分别包括贸易开放度、人力资本水平、城市化水平、产业结构特征、人口特征和财政分权程度共6个控制变量。
为了考察省级政府的经济增长目标设置对基础设施建设投资的影响，在（1）式的基础上加入地方政府竞争与经济增长目标的交互项。即：
其中β3是地方政府竞争对经济增长目标的调节效应，如果考察经济增长目标对基建投资的影响则需要考虑上述调节效应对β1的影响。
（二）变量描述与统计
本文使用2004—2018年中国31个省、直辖市和自治区的平衡面板数据，主要指标及其数据来源如下。
1.被解释变量：基础设施投资数据。本文将“电力、煤气及水的生产和供应业”“交通运输、仓储和邮储业”“信息传输、计算机服务和软件业”以及“水利、环境和公共设施管理业”4个行业定义为基础设施行业，对于这4个行业的投资即为基础设施建设投资。本文利用CEIC数据库汇总计算基础设施投资流量数据进行基准回归，根据金戈（2016）[3]、胡李鹏等（2016）[2]的方法计算得出基础设施投资的存量数据进行稳健性检验。所有投资金额均为经过固定资产投资价格指数去除价格效应后的实际数据，以2004年为基准年份。
2.核心解释变量：经济增长目标（target）。主要通过搜索省级政府年度政府工作报告而获得。《政府工作报告》是地方政府的正式施政纲领，具有较强的权威性，能反映出政府对某项指标任务的公开承诺，同时，它还是未来对政府各职能部门考核的基础
3.控制变量。表1、表2分别是被解释变量、解释变量和控制变量的描述与统计，实证回归过程中分别对人均基础设施投资、政府竞争、人力资本水平和人口总量分别进行对数化处理，以消除变量规模差异带来的回归误差。
表2 变量描述与统计
4.数据来源。核心解释变量经济增长目标来源于《政府工作报告》的相关表述，徐现祥等（2018）[5]对此做出了极大贡献，该数据来自中山大学IRE研究中心的网站。被解释变量人均基础设施投资是根据CEIC数据库中行业固定资产投资数据，依照胡李鹏等（2016）[2]的方法计算而来。其余控制变量皆来自WIND数据库与CEIC数据库，具体测算方法见表1。
表1 数据描述
首先根据Hausman检验结果支持固定效应回归方法，并实证研究2004—2018年地方政府经济增长目标对基础设施投资的基础效应，考虑到存在一定的内生性问题，本章再用工具变量法以及更换变量的方法对研究结论进行一系列的稳健性检验。
（一）基准回归
表3报告了经济增长目标对基础设施投资的双重固定效应回归结果。其中，（1）（2）列分别报告了不加入控制变量和加入控制变量后经济增长目标约束对基础设施投资的影响。根据结果来看，当不加入控制变量时经济增长目标每增加1%则会促进1.035%的基础设施投资，加入控制变量后经济增长目标每增加1%则会促进0.438%的基建投资，结果均通过了最高水平的显著性检验。当列（3）进一步考虑地方政府间竞争时，本文发现政府间竞争会促进地方政府的基建投资。结合政府竞争对基建投资的效应，经济增长目标每增长1%则会促进基建投资增长0.535%②。这说明地方政府面对经济增长目标的压力，会主动通过增加基础设施投资实现经济目标，且政府间竞争会加剧对基建投资的依赖，基建投资成为实现经济增长目标的主要手段之一。列（4）是利用滞后一期的经济增长目标作为工具变量的回归结果，结果证明经济增长目标对于基建投资的促进作用十分显著。基准回归结果证明了假说1，即经济增长目标的压力会激发地方政府对基建投资的依赖，且政府竞争会强化这种影响。
表3 经济增长目标对基础设施投资的影响
从控制变量来看，教育水平、贸易开放度、城市规模与财政分权程度均会促进政府的基建投资，而产业结构升级则会抑制基建投资，这是由于第三产业的发展会挤出政府对第二产业的投资。
（二）稳健性检验
尽管本文通过双重固定效应回归证明了假说1的成立，但是经济社会指标之间的关系千丝万缕，可能会存在回归结果的偶然性，因而对实证结果的稳健性检验必不可少。本节分别通过变换被解释变量（基建投资）和核心解释变量（经济增长目标）的识别方法，进一步检验基准实证结果的稳健性，结果见表4。
在表4中，列（1）是将基建投资变化率作为被解释变量的新识别方法。根据结果看出，经济增长目标会提高基建投资变化率的增长，经济增长目标每增加1%则会提高地方政府基建投资增长率的0.165%。列（2）是采用投资率衡量被解释变量，即人均基础设施投资占人均GDP的比重来度量投资，从结果可以看出，经济增长目标每增加1%会使投资率增长0.126%。列（3）是本文利用估算的人均基础设施投资的存量数据作为被解释变量的回归结果，即经济增长目标每增加1%则可以使人均基建投资存量增长0.176%。更换被解释变量的回归结果均证明了地方政府制定的经济增长目标的确导致了政府基建投资规模的扩张。
表4 稳健性检验回归分析
另外，采用不同的核心解释变量识别方法同样可以证明该结论的稳健。一旦经济增长目标确认，就会成为地方政府官员面临的首要目标，当经济增长目标与潜在经济增长率差距较大时，地方政府官员会面临更大的压力（刘淑琳等，2019）[8]，可能会进行更为激进的基建投资政策。列（4）是将“当年的经济增长目标/上年的实际经济增长速度”衡量经济增长压力，结果显示，当地方政府面对经济增长压力时会通过增加基础设施投资以完成增长目标，经济增长目标每增加1%会使基建投资增加0.35%。
稳健性检验结果表明，虽然政策的影响效应有区别，但是并没有发生根本性扭转，实证结果再一次证明了假说1的成立。
至此，本文的研究发现与假说1一致，在2004—2019年间，地方政府制定的增长目标显著促进了基础设施建设投资。接下来继续通过异质性分析验证假说2与假说3。
表5第（1）列是我国北方各省份经济增长目标对基础设施投资的回归结果，即经济增长目标每增加1%则会提高0.556%的基础设施建设投资。相比之下，列（2）显示我国南方地区经济增长目标每增加1%会促进0.427%的基建投资。经济增长目标对北方地区的促进作用大于南方地区，这体现了我国北方地区受限于经济活力与经济增长潜力有限，为了达到经济增长目标，不得不通过投资拉动经济增长。尽管经济增长目标对于南方地区的基建投资也具有显著的拉动作用，但得益于南方地区较为合理的产业结构合理与较高水平的市场化改革，民营经济较为发达，投资更多的是引导性作用，不需要通过大规模投资拉动经济增长。
表5 时间与区域异质性分析
经济增长目标对基建投资的拉动作用不仅存在区域差异，还存在时代差异，2011年前后是该差异的关键节点。张斌和邹静娴（2018）的研究指出我国在2011—2012年实现了经济结构从制造向服务的转型。经济结构转型不仅改变了我国的产业结构状态，还直接影响了地方政府对投资的需求状况。在跨越经济结构转型门槛之前，制造业是我国经济的支柱产业，基建投资不仅可以提高资源配置效率，还可以直接为制造业创造有效需求。在此背景下，基建投资成为完成经济增长目标的重要手段之一，经济增长目标每增加1%会拉动基建投资增长0.589%。但是自我国跨越经济结构转型门槛以后，经济增长目标对于基建投资的影响由正转负，在整个样本区间中呈现“倒U形”特征。2011年后，尽管不显著，但是观察回归结果后发现，经济增长目标每增加1%反而会造成0.114%的负效应。这种“倒U形”说明我国政府对于基建投资的态度出现异质性，进而造成了投资增速变缓，这在某种程度上也是造成我国自2012年后“L型”经济增长态势的原因之一。当我国拉动经济的三驾马车——投资、消费、出口中消费潜力还没有充分发挥，出口由于地缘政治因素以及产业结构升级造成出口短时间爆发的潜力有限时，投资的降低使我国经济增速放缓。
经济增长目标对基建投资的时代异质性和区域异质性直接相关。我们继续考察2011年前后在南北方地区经济增长目标对基建投资的影响发现，我国经济结构转型后，北方地区经济增长目标对基建投资的拉动作用明显高于南方地区。与此同时，2011年后南方地区经济增长目标对基建投资的拉动作用为0.246，进一步小于南方地区2004—2018年的平均水平。这说明我国南方地区的经济结构转型完成度较高，完成经济增长目标的任务不再依赖于基建投资政策。与之相反的是，2011年后，我国北方地区经济增长目标对基建投资的促进作用为0.41，虽然该结果并不显著，但是从规模上来看，与2004—2018年间的平均水平0.55的差距较小。这在一定程度上说明，我国北方地区经济结构转型完成度较差，制造业仍是拉动地区增长的支出产业，服务业的发展程度跟不上南方地区的发展水平。
综上所述，经济增长目标对基建投资的促进作用呈现“倒U形”特征，这表面上看是因为北方地区政府面对经济增长目标压力时，出于政府间竞争的压力，会比南方地区更依赖于基建投资以试图实现经济赶超，但是深层次原因是由于南北方区域发展动力出现了分化，南北方经济结构转型的进程出现了差异。当北方地区的服务业发展滞后，且并无法有效形成带动经济增长的动力源时，当地政府不得不依赖于制造业拉动经济（吴延兵，2017）[12]，因此，基建投资理所当然成为北方地区政府拉动经济的首选政策，而南方地区政府对基建投资的依赖程度减弱。以上结论分别证明了假说2与假说3的成立，即地方政府经济增长目标对基建投资的促进存在时代与区域异质性，看似是政府间竞争压力造成的，其实根源在于经济结构转型不同步造成的产业结构差异。当然，经济增长目标对基建投资的影响在不同区域和不同时间出现异质性不仅由于经济结构的原因，还有如财政能力的差距以及中央政策扶持力度的差异等多种原因，这需要后续进一步研究才能证明。但基建投资的空间错配也同时意味着不同地区发展潜力的分化，这种经济发展能力的异质性最终造成区域发展的“马太效应”，对我国经济新常态的发展提出了新的挑战。
基于中国经济增长目标管理实践，本文利用我国2004—2018年31个省份数据具体考察了经济增长目标对基础设施建设投资的拉动作用以及背后的内在机理。研究发现：
首先，经济增长目标可以有效促进基建投资的增长。一方面政府会倾向于通过基建投资缓解经济增长压力，另一方面政府间竞争会加剧这种政策依赖。这一结论在工具变量法、更换被解释变量、核心解释变量等稳健性检验后仍然成立。
其次，进一步观察经济增长目标对基建投资的时间与区域异质性来看，一方面，地方政府经济增长目标对基建投资的促进作用呈现“倒U形”特征，经济增长目标压力对基建投资的拉动作用在2012年前后出现明显的转折，2012年后，面对经济增长目标压力，地方政府对基建投资政策的倾向程度降低。与此同时，当面对经济增长目标压力时，北方地区也表现出比南方地区更加依赖基建投资的现象。
最后，深入判断影响不同区域对基建投资政策态度的影响因素时发现，自我国跨越经济结构转型门槛后，地方产业结构差异造成了南北政府面对经济增长压力时对基建投资政策的不同态度，经济结构的差异使不同区域的政策选择产生差异。
针对以上结论可以带来以下政策启示：
第一，应客观看待基建投资对于经济增长的拉动作用，在面对新冠肺炎疫情造成的潜在经济冲击时，有效利用基建投资政策加强各地区基础设施建设，尤其加强新基建投资，不仅有利于保证经济增速，还会提高我国长远的经济增长潜力，而“新基建”的投资是重要的发展方向。
第二，应合理引导地方政府间竞争，摒弃“一刀切”式的官员绩效评估方式。一方面要降低对欠发达地区政府的经济增长目标考核压力，加强民生、环保类目标的考核要求。另一方面对于发达地区要加强提高人均水平的考核要求，尽管发达地区政府不依赖于基建投资，但是鉴于持续的人口流入，应加强通勤、民生、市政等领域的基建投资以实现服务人口的目标。
第三，南北方地区对于基建投资政策的依赖程度不同主要是取决于区域经济发展水平持续分化的现状。南方地区相比北方地区对基建投资的依赖度更低，是由于发达地区较早的改革开放与经济结构转型，地方政府具有较强的财政能力与较大的发展潜力，而北方并没有相同的政策基础。所以当前的区域发展政策应改变以往的基建资金扶持，而应该更多地以发展地区比较优势，培育区域特色产业为主，以“一带一路”倡议为支撑，激发开放的市场经济活力，为缺乏沿海开放的内陆地区提供开放发展与经济结构转型的新路线。
注释
①基础设施投资的存量估算方法借鉴胡李鹏等（2016）、金戈（2016）等，数据来源于CEIC数据库，后文实证数据与此保持一致。
②计算方法为β1+β3- ---------compete，即-1.169+0.137×12.44=0.535。
③此处K-P test结果显示工具变量效果较好。
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