水资源论证区域评估现状、问题和对策
毕守海，彭安帮，马超
（1.水利部水资源管理司，100038，北京；
2.水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；
3.南京水利科学研究院，210029，南京）
水资源论证区域评估是近年来党中央、国务院在推进政府职能转变和深化“放管服”改革进程中提出的一项探索性工作，是强化水资源刚性约束作用必须做好的一项工作。2020年，水利部制定印发《关于进一步加强水资源论证工作的意见》（水资管〔2020〕225号，以下简称《意见》），对水资源论证区域评估的实施范围、评估任务、告知承诺制、事中事后监管等作出部署要求。近年，江苏、浙江、宁夏等20个省（自治区、直辖市）先后出台了水资源论证评估和告知承诺制相关政策措施，取得了积极进展。如贵州2021年探索试行对境内赤水河流域日取地表水500 m3以下或年取地表水10万m3以下的白酒企业实行取水许可实行告知承诺制，2022年出台全国首例地方标准的水资源论证区域评估技术规范《水资源论证区域评估导则》（DB52/T 1654—2022）；
江苏2022年颁布实施全国首部《开发区水资源论证区域评估导则》（T/JSSL 0002—2022）团体标准，并相继出台水资源论证区域评估工作方案和实施细则，全面试行开发区“水资源论证区域评估+取水许可告知承诺制”，将取水审批流程由原来的“水资源论证报告编制—审查—审批”调整为“填写备案表承诺书—审批”，有效降低了取水户办证成本，缩减了取水许可审批时间，实现了便民、减负、增效。
以上各地开展的水资源论证区域评估探索和实践，为全国推进水资源论证区域工作奠定了重要基础，积累了丰富经验。但总体来看，此项工作仍处于探索阶段，各地认识理解、实践做法不尽一致，也存在一些共性困难与问题。
1.政策制定方面
已有山东、重庆、浙江、天津、江西、吉林、湖南、广西、福建、安徽、宁夏、江苏、内蒙古、河南、贵州、上海、湖北、山西、河北、广东等20个省（自治区、直辖市）制定出台了水资源论证区域评估的政策文件或技术要求，明确了水资源论证区域评估的实施范围、适用条件、评估主体、评估重点以及取用水准入条件等内容。相关省份在推行水资源论证区域评估工作中，明确实行取水许可告知承诺制，重庆、广西、宁夏、内蒙古、河南、湖北等6个省（自治区、直辖市）还专门出台了取水许可告知承诺制的政策文件，对取水许可告知承诺的实施范围、条件要求、实施程序等作出了具体规定。部分尚未出台专门政策的地区，多数以《规划水资源论证技术导则》《建设项目水资源论证导则》等文件为依据开展此项工作。
2.实践探索方面
全国大部分省份已经结合实际开展了水资源论证区域评估的探索实践。比如，浙江在2019年就提出在全省推进“区域水资源论证+水耗标准”改革，基本完成了全省213个园区的水资源论证评估工作；
江苏全面启动全省158个省级开发区的水资源论证区域评估工作；
宁夏对全区23个工业园区组织编制水资源论证区域评估报告；
安徽完成了全省50%以上共132家省级及以上开发区的水资源论证区域评估工作。也有一些省份选择部分试点地区或行业开展实践探索，如福建以三明市尤溪县作为试点完成了15个乡镇的水资源论证区域评估工作；
贵州选取仁怀市白酒产业集聚区作为试点开展水资源论证区域评估。
1.关于实施范围
《意见》明确，推行水资源论证区域评估实施范围为自由贸易试验区、各类开发区、工业园区、新区和其他有条件的区域。在实践中，多数省份按照上述范围执行，也有部分省份结合实际对评估范围进行了调整。比如，福建、安徽、浙江将特色小镇、小微企业园等纳入其中；
贵州重点将白酒产业聚集区作为评估对象；
内蒙古结合取用水管理专项整治行动，将评估实施范围扩展到小型农饮农灌工程，提出规模以下的农业地表水灌溉工程和农业灌溉机电井，由县级水行政主管部门开展水资源论证区域评估，以行政村为单位确定最大允许取水量，作为村民委员会或农民申请取水依据，不再单独开展建设项目水资源论证；
广西鼓励在水资源条件比较单一、用水总量控制指标富余多、水资源保障条件好的县域，以县为单元试行开展水资源论证区域评估工作。
2.关于评估内容
各地在水资源论证区域评估报告编制和审查工作中，重点分析评估了三个方面内容。
一是区域水资源管控指标。即分析涉及行政区域水资源承载能力和开发利用现状，依据江河水量分配指标、地下水取用水总量和水位控制指标、区域用水总量和控制指标等，结合被评估区域的功能定位、产业布局、用水现状和需求，明确提出评估区域的用水总量、用水效率控制指标。
二是区域水资源配置方案。根据确定下来的水资源管控指标，统筹供给和需求，统筹生活、生产等不同取水用途，统筹地表水、地下水、非常规水等不同水源，提出评估区域的水资源配置方案。
三是区域内建设项目的准入条件和标准。根据国家和地方产业政策以及水资源管理要求，从取水类型、取水规模、用水效率等方面，明确项目准入的条件，提出评估区域内取水许可告知承诺制的适用项目清单或负面清单。
3.关于取水许可告知承诺制
取水许可告知承诺是与水资源论证区域评估紧密联系的一项工作，主要是指对已经实施水资源论证区域评估范围内的建设项目，取水申请人可按有关要求作出书面承诺，取水许可审批机关直接作出取水许可审批决定，不再单独开展建设项目水资源论证。经分析研究发现，已开展水资源论证区域评估的省份，都明确了推行取水许可告知承诺的政策要求，主要有两类做法。一类是告知承诺正面清单，如宁夏从取水规模、节水潜力、取水水源、取水权交易期限等方面，详细列举了9类可实行告知承诺制的情形，包括新增黄河取水量在100万m3以下的新建、改建、扩建项目，取用再生水和煤矿外排疏干水的建设项目，通过交易获取取水指标、交易期限小于1年的建设项目等。另一类是告知承诺负面清单，各地主要根据取水许可审批权限、取水规模、取水水源、取水用途等进行划定。如内蒙古将钢铁、火电、纺织、造纸、石化和化工等高耗水行业的建设项目或者年取用水量50万m3以上的其他建设项目列入负面清单；
山东明确审批权限属于流域管理机构的，年取地表水1500万m3、地下水500万m3以上的，在地下水限制开采区年取地下水5万m3以上的以及取用地热水的项目等列入负面清单（见表1）。
表1 部分取水许可告知承诺制负面清单
4.关于评估结果运用
河北、河南、湖北、江西、安徽、山东、浙江等省已明确，对已经实施水资源论证区域评估范围内的建设项目，适用于取水许可承诺制管理的，由取水单位或个人按照要求填写取水许可告知承诺书，做出书面承诺并承担相关责任，取水许可审批机关可根据实际情况直接做出审批决定。与此同时，不少地方结合实际优化审批流程，提高审批效率，提升取用水管理政务服务效能。内蒙古、安徽合肥市印发《水资源论证区域评估成果应用指南》，通过互联网共享水资源论证区域评估成果，指导取用水户直接下载共享应用评估成果，无需提交申请材料；
浙江全面推广应用“在线咨询、网上办理、快递送达”办理模式，简化申报材料、明确承诺时限等，切实提高办事效率；
广西将评估区域范围内的建设项目取水许可申请统一下放到县级水行政主管部门审批。
5.关于事中事后监管
加强事中事后监管是稳妥推进水资源论证区域评估工作的必然要求。各地在水资源论证区域评估后，切实加强对评估区域取用水的事中事后监管。江苏注重及时掌握评估区域的取用水情况，对接近水资源管控指标的及时预警，并采取限批或禁批措施，剩余用水指标优先满足用水水平先进的项目，或通过用水权交易等形式解决指标问题；
浙江定期对园区取用水户实际水耗情况进行检查评估并排名，对排名靠前的通过财政专项资金或从水资源费中安排部分资金进行节水奖励，并把取用水户的节水守信评价结果纳入公共信用工作机构建立的信用档案；
河北要求县级水行政主管部门建立区域取水户逐月取水台账，动态掌握区域取用水情况，区域内用水总量达到或超过区域评估批复水量90%的进行预警，达到或超过区域评估批复水量的暂停新增取水许可。
1.评估适用范围不明确
水资源论证区域评估是一项创新举措，与规划水资源论证、建设项目水资源论证工作既有联系，也有区别。《意见》明确，“对前期工作中已开展规划水资源论证的区域，在满足管理要求的前提下，可不再进行水资源论证区域评估”。在具体实践中，哪些区域需要做规划水资源论证，哪些区域需要做水资源论证区域评估，特别是已经做过规划水资源论证的，哪些还需要再开展区域评估、在什么阶段开展评估，各地在认识理解上不一致，实际把握也有区别。
2.评估技术要求不统一
水资源论证区域评估工作探索推行以来，一些地方已经出台了区域评估的技术导则、实施细则、操作规程等，但在整体框架、具体内容上互有差别、良莠不齐。内蒙古、河北等在水资源论证区域评估工作中，主要是参照《规划水资源论证技术导则》《建设项目水资源论证导则》进行，不仅有时候会重复开展论证工作，而且在遇到取用水主体多、水源结构复杂的区域时，已有相关导则与评估要求不相适应，评估结论往往取决于专家的集中研究和判断，亟需针对水资源论证区域评估的特点，出台统一明确具体的技术标准。
3.事中事后监管难度大
建设项目水资源论证是取水许可管理的重要抓手，但在开展水资源论证区域评估特别是实行取水许可告知承诺后，取水许可管理将失去重要支撑依据，基层水行政主管部门不仅在取水许可审批时面临很大压力，而且受监测计量手段、基层人员力量等因素限制，在事中事后难以有效监管取水许可承诺人履行承诺情况。目前，水资源领域尚未建立有效的信用评价制度，对企业违反取水许可告知承诺制的情形，还缺乏有效的约束手段。
1.进一步完善水资源政策标准体系
加强对各地水资源论证区域评估工作的跟踪，及时总结经验做法，认真分析困难和问题，在此基础上适时研究制定水资源论证区域评估的操作指南或技术导则，进一步理顺水资源论证区域评估与规划水资源论证、建设项目水资源论证的关系，明确水资源论证区域评估的适用范围，细化水资源论证评估报告编制技术要点和评估要求，统一区域评估范围内建设项目取水许可申请及审批程序，切实规范和引导各地水资源论证区域评估工作。加大政策解读和培训力度，提升基层水资源管理部门和区域管理机构的水资源论证区域评估的能力水平。
2.加强评估区域取用水事中事后监管
指导各地充分利用水资源管理信息系统、取水许可电子证照、“互联网+监管”系统等监管平台数据，建立评估区域取用水户名录库，强化数据采集、关联集成和数据分析研判，运用大数据手段及时掌握评估区域取用水情况，动态跟踪取用水户超许可、超计划取水等取用水行为并及时预警，通过事中事后监管及时发现和纠正不符合水资源管控指标的取用水行为。尤其对于实行告知承诺制管理的建设项目，指导地方对取水单位履行承诺情况进行检查，对发现问题较多的区域增加检查比例和频次，对未按承诺条件取水的责令停止违法行为，限期整改。
3.研究建立水资源领域信用评价体系
贯彻落实中办、国办《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》和国家发展改革委关于“全面实施环保、水资源、水土保持等领域信用评价”要求，以强化取用水户的信用监管为重点，创新监管理念、监管制度和监管方式，加快研究建立水资源领域信用评价体系，构建跨地区、跨部门、跨领域的守信激励和失信惩戒机制，强化取用水事前事中事后监管。在水资源论证区域评估工作中，水行政主管部门根据日常监督检查情况，定期将取用水户承诺守信、失信情况计入信用评价档案，并根据问题性质和严重程度依法追究责任，督促取用水户依法依规取用水资源，规范水资源开发利用秩序，促进水资源集约节约安全利用。
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