上海市保障性租赁住房可持续发展研究
文/张传福
党的十九大报告中提出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。坚持“房住不炒”在当前社会环境中已经成为主流观点，住房的居住属性也越来越受到全社会的重视。上海市以人民为中心、以需求为导向、以宜居为目标，精准设计保障性租赁住房基础制度，建立健全社会保障体系，缓解越来越多新市民、青年人的住房压力，对改善住房困难群体居住条件、促进社会和谐与经济平稳健康发展发挥着重要作用。
（一）保障性租赁住房的界定
自1998年住房制度改革以来，以销售为主的住房供应体系逐渐形成，商品化住房获得迅速发展与壮大，为我国市场经济发展作出了巨大贡献。随着市场经济不断完善，保障性住房进入大众视野并成为国家社会保障体系的重要组成部分。2011年《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》中对保障性住房的种类作出了明确规定，包括廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房、经济适用住房及限价商品住房五大类，并与不同收入、不同类型的住房困难群体一一对应。在实践中，由于我国各地区发展不均衡，结合本地的实际情况因地制宜地确定保障房类型是最为合适的做法。例如，《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》中明确规定了保障性租赁住房的供应与准入管理，以及租金、租期和使用管理等，将公租房、单位租赁房、享受政策支持的各类租赁住房中符合条件的房源，统一纳入保障性租赁住房管理。
1.保障性租赁住房与普通商品房对比。保障性租赁住房相较于普通商品房，最大的不同之处在于其“保障”属性。保障性租赁住房带有强烈的保障性色彩，属于政府住房保障体系的范畴。普通商品房一般是指完全市场化的、用于出售出租的住宅，其供应与购买在一般情况下不受政府干预，虽然部分城市实施限购政策，但并不影响其市场化属性。保障性租赁住房是指政府主导、市场化运作方式建设，具有政策保障性质的租赁住房。与普通商品住房相比，保障性租赁住房受到政府的调控，是具有保障性质而非市场化的住房。
2.保障性租赁住房与其他保障性住房对比。虽然保障性租赁住房具有保障性质，但是其与传统意义上的保障性住房仍有不同之处，最为明显的是“政府主导、市场化运作”。保障性住房是政府为满足中低收入居民的住房需求而提供的政策性住房，本身带有准公共物品性质，使中低收入居民住有所居，并享受到住房外生的公共物品，最大限度地提升居民的福利认同感，从而促进社会包容与阶层和谐。[1]保障性住房无论是产权型住房还是租赁性住房，通常都由政府完全主导、分配，是行政权力对住房权的公力救济，以促进解决城市住房突出问题。保障性租赁住房是重要民生工程，与保障性住房最大的不同之处在于其兼具市场化属性，是政府在保障性住房体系中引入社会资本模式的实验探索。
（二）保障性租赁住房的特征
1.保障性租赁住房的直接目的是保障公民居住权。从直接目的来看，无论是传统意义上的保障性住房还是保障性租赁住房，都是为了保障居民的居住权。居住权是我国《民法典》的重要制度创新之一。《民法典》物权编设专章规定了居住权制度，明确居住权人有权按照合同约定或者依据生效遗嘱占有、使用他人的住宅，以满足生活居住的需要。[2]保障性租赁住房作为具有政策保障性质的商品住房，应当由法律加以界定与完善，以确保公民居住权得到更有力的保障。然而，保障性住房工程的实施大而化之地成为一项公共政策的执行，难以真正深入契合对于住房权这一宪法所保护的基本权利的保障。[3]因此，解决保障性住房问题实际上是保障公民居住权的基石，同时也是实现住房市场稳定发展的基石。
2.保障性租赁住房的根本目的是维护住房市场稳定发展。当前我国住房市场发展不稳定，房价过高导致低收入弱势群体难以承受住房价格，保障性住房在一定程度上解决了这类问题。然而，基于我国的现实情况，住房市场仍处于不稳定发展阶段。保障性租赁住房面向符合条件的居民家庭与引进人才供应，向当地住房市场提供了新的购房方式，对于维护住房市场稳定发展具有十分重要的意义。
3.保障性租赁住房的基本原则是“政府主导、市场化运作”。保障性租赁住房的显著特征即“政府主导”。不同于商品房的完全市场化运作，保障性租赁住房的本质是政府有效调控下的住宅类型，主要作用在于社会保障。“政府主导、市场化运作”是保障性租赁住房的基本原则，尤其是市场化运作方式，能使保障性租赁住房不脱离普通商品房租赁的准则，同时辅以政府的适度干预，从而实现“住有所居”。
4.保障性租赁住房的实施是非居住存量住房转型模式。当前，保障性租赁住房建设多采取存量住房转型模式。在用地供应与开发建设模式方面，鼓励房地产开发企业利用存量商品住宅用地建设保障性租赁住房，或将存量商品住宅转型为保障性租赁住房。存量住房转型模式不仅将大量闲置建设用地及存量住房加以合理利用，而且可以加快房地产业转型发展，稳定住房市场。
（一）上海市保障性租赁住房发展现状
实现住房权，特别是弱势群体住房权，仍依赖于政府住房保障政策。当前上海市推出的保障性租赁住房已经取得了重大突破，是调整产业结构、破除经济发展对房地产依赖的重要手段。上海市保障性租赁住房经过多年的发展，已经基本上完成了探索阶段的发展，出台了《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》巩固发展成果，详细规定了保障性租赁住房的相关问题，满足了符合条件的本市合法就业且住房困难的在职人员及其配偶、子女以与自身收入水平相适应的价格租赁一套住房的需求。
（二）上海市保障性租赁住房存在的问题
1.保障性租赁住房专门立法缺失。目前，我国保障性住房的规定零散分布在行政法规、规章与各类政策中。各地的地方性法规在这方面都进行了细化规定。2014年为了制定《城镇住房保障条例》，国务院法制办向全社会广泛征求意见建议，但该条例至今仍未颁布。从现行立法来看，《民法典》出台后，物权编中对土地所有权及使用权的规定具有最高法律效力，《土地管理法》则对土地的管理与利用作出了相应的规定。因此，保障性住房的用地
及土地管理可以参考上述两部法律。然而，对于保障性住房其他方面的问题，目前我国尚无相关法律规定。保障性租赁住房作为保障住房体系的一部分，同样面临缺少法律依据的难题。尽管上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市房屋管理局出台了《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》，但是该办法效力层级低，无法替代专门立法。
2.政府职能履行不到位。政府干预是影响市场经济的重要因素，政府职能的缺失直接影响保障性租赁住房的发展前景。尽管改革开放以来我国大力发展社会主义市场经济，然而由于计划经济的影响，住房保障多采取计划指标的方式完成任务，因而政府在解决住房问题方面的作用尤为重要。本文认为，政府职能缺失主要表现在以下三个方面。第一，保障方式单一，缺乏多元化解决手段。目前我国政府在保障性住房政策的实施方式上手段单一，往往只是采取低价租赁、出售的方式。国外住房保障伴有金融、税收等方面的支持。例如：新加坡住房公积金制度采用高存低贷、存贷分离的政策；
美国面向中低收入家庭实施一揽子保障体系以及英国侧重于住房制度供给的顶层设计，通过实施各种计划政策等福利措施介入与干涉住房市场的交割，从而保障中低收入群体的住房需求等。[4]第二，保障性住房的分配公平性受到质疑。保障性住房尤其是保障性租赁住房在分配上的公平问题通常为社会公众重点关注。由于地方政府在政策上的自主权，部分有需要的弱势人群难以获得住房保障。分配资格的公平问题应当由政府审慎解决。第三，政府监管不足。近年来，保障性住房发生质量问题的报道层出不穷，究其原因，正是因为该类工程项目属于保障性住房，企业获取的利润远远低于普通商品房，因而更需要政府加大监督力度，防止住房质量问题的发生。
3.保障性租赁住房准入与退出机制不完善。近年来，各地不断完善保障性住房分配制度，合理确定准入条件，严格审核程序，加强后期监管，优化退出机制，从而确保保障性住房的分配公平。[5]从实际情况来看，当前保障性租赁住房的准入及退出都存在一定的问题。一方面，保障性租赁住房准入条件设定有失公平，难以真正体现弱势群体的需要。由于专门立法的缺位，相关政策由地方各级政府执行，保障性租赁住房准入条件的设定往往脱离真正有需要的群体。另一方面，保障性租赁住房退出机制运转困难。保障性租赁住房是为了住房困难群体而提出的，在具备相应的住房条件后，应当有序退出保障性租赁住房体系。而当前上海市难以通过有效的手段确定保障对象是否仍符合保障条件，相关制度对保障性租赁住房退出仅作了原则性表述，没有对实际的操作规范进行规定。
4.保障性租赁住房监督机制不健全。完善的监督机制是保证制度有效实施的重要条件。保障性住房制度的实施需要建立相应的监管机制。由于没有法律层面的保障性住房立法，最有力的监督手段缺位。虽然作为创新概念的保障性租赁住房有相关地方立法及规范性文件作为实施依据，但没有强有力的监督手段保障实施。
目前，我国保障性住房体系主要的监督方式为政府监督。政府作为国家事务的管理者，实施监督是其应尽的义务。然而，保障性住房体系不同于市场化的商品住房体系，政府在保障性住房体系中处于主导地位，由其实施监督便造成了政府既为“运动员”又是“裁判员”的局面。从政府角度来看，保障性住房体系建设是维护社会公共利益、保障弱势群体的重要举措。然而，政府作为全社会公共利益的代表，还应当考虑到住房带来的经济效益。因此，政府不应当作为保障性住房体系的监督者，构建监督机制才是完善住房保障体系的适当路径。
（一）完善保障性租赁住房相关法律制度
立法的缺失导致我国住房保障体系的发展一直没有获得应有的法律保护。在地方政府层面，甚至国家层面，都没有充分认识到住房保障的必要性。就法理而言，由于立法具有一定的滞后性，实践可以优先于立法内容，但某一重要领域的立法缺失会阻碍实践的发展。《住房保障法》曾于2008年11月被列入十一届全国人大常委会五年立法规划，2014年国务院法制办就《城镇住房保障条例（征求意见稿）》公开征求意见，但这两部国家层面的法律均未能颁布。
我国需要出台国家层面的住房保障法。保障性租赁住房是住房保障体系的一部分，构建完善的住房保障法律体系是对保障性租赁住房的立法支持。就立法技术而言，制定《城镇住房保障条例》相较《住房保障法》的立法难度略低，但前者效力级别也较低。鉴于当前我国住房保障体系立法的紧迫性，可以先出台一部《城镇住房保障条例》以填补国家层面立法的不足，待立法条件成熟后再考虑制定《住房保障法》以巩固立法成果。
（二）规范保障性租赁住房轮候与配租
保障性租赁住房与普通商品住房最大的区别之处在于其社会保障功能，因此，其面向的对象是特定的群体而非所有居民。政府是住房保障体系的建立者，也是主导者。因此，充分发挥政府的主导作用有利于保障性租赁住房的发展与完善。每个不同地区的目标人群在收入、年龄、资产状况等方面情况各异，所面临的社会问题也会有显著区别。若是制定大范围统一的“一刀切”分配模式，会影响公共住房的使用与分配效率，造成资源上的浪费，也不能发挥公共住房的调控作用。[6]政府主导下的保障性租赁住房应当在普通商品住房市场化属性的基础上，规范住房轮候、配租及相关管理活动。保障性租赁住房应采用首次集中轮候排队、日常轮候递补的轮候规则，由政府建立统一的轮候规则，在政府网站、主管部门网站以及本地区主要媒体发布通告。配租交由政府直接管理，专业运营企业具体组织实施租金价格应原则上按月或按季度收取，不得预收一个季度以上租金，租赁保证金（押金）不得超过一个月租金。
（三）构建保障性租赁住房资格准入与退出机制
向社会弱势群体提供住房保障是现代国家的基本义务，其实现需要政府承担具体的住房保障义务，以特定的住房保障方式加以落实。政府有义务通过加大住房保障投入、提高公共性程度、保证分配公平和公正，提高住房保障服务水平与居民满意度。[7]保障性租赁住房的资格准入与退出关系到居民的切身利益，是公平正义在住房保障体系中的直接体现。完善保障性租赁住房资格准入与退出机制，需要采取政府制定规则、开发建设单位具体实施的方式，在保障性租赁住房配租的全过程严格把控住房资格问题。保障性住房的准入及退出在地方政府层面产生了诸多问题，例如准入资格不清、准入人员不符合标准、退出不及时等问题。因此，有必要构建资格准入与退出机制，使住房资格被给予真正有需要的人群。
一方面，应明晰保障性租赁住房资格准入。保障性租赁住房的资格准入首先应当排除已有住房的群体，包括已有商品住房、自建住房、征收安置住房、二手房及已转让的住房等。本地区无住房和无购房记录，或者人均住房面积低于平均水平的居民家庭，经核实无误后可以拥有保障性租赁住房资格。此外，保障性租赁住房还承担人才引进的兜底保障功能，对本地区引进的人才应当放开资格准入。在资格准入的程序上，应当经过资格认定、资格审查、轮候排队等流程，按照相关规定提交材料。在轮候期间轮候人的准入资格发生变化的，应当及时申请变更。
另一方面，制定保障性租赁住房退出的激励与惩处规则。保障性住房的退出问题是当前各地的“大难题”。政府相关部门人力资源有限，难以对保障性住房群体是否仍符合住房条件作一一甄别。第一，建立激励机制，鼓励不符合保障性租赁住房条件的居民自主退出，对主动退出的居民进行奖补、购房减免等激励。第二，对虚假资格严格惩处，提升违法成本。保障性租赁住房是社会福利性工程，虚假的准入资格不仅损害实际住房需求居民的利益，而且破坏社会主义市场经济的营商环境。对发现有隐瞒申报、偷报漏报、弄虚作假行为的主体取消其准入资格，情节严重的应当给予处罚，收取滞纳金。
（四）建立健全保障性租赁住房监督机制
政府难以对保障性住房工程的实施进行监管，监督机制的不完善也是各地矛盾频发的重要原因。重前期建设，轻后续管理是我国保障性住房政策实施中较为普遍的现象，使保障性住房建设资源挤压后续管理资源，造成保障性住房后续管理成为政策实施的短板。[8]实际上，无论是保障性住房政策实施的前期建设还是后期管护都需要有效的监督机制。
第一，设立单独的监督机构。保障性租赁住房作为近几年新出现的住房类型，可以考虑突破现有政府监督的模式，由第三方监督机构实施监督审查。单独的监督机构同样需要在立法中明确其法律地位及职能。保障性租赁住房是长期的住房保障工程，需要大量的人力资源投入、多部门协调以及众多环节的审批审查。第三方监督机构的引入可以缓解政府的行政压力，更好地实现保障性租赁住房制度的良好运行。
第二，加强社会监督。社会监督是监督制度的重要组成部分，除了设立单独的监督机构外，还应当加强社会监督。一方面，公民可以利用相关门户网站、媒体监督保障性租赁住房建设、配租的全流程，有关部门可增加问题与建议的反映渠道并加以及时处理；
另一方面，保障性租赁住房关系社会弱势群体切身利益，这部分居民在轮候、配租过程中应当主动监督，防止出现不合理想象。
完善上海市保障性租赁住房不仅是对社会弱势群体住宅权利的基础保障，而且可以通过保障住房稳定市场，从而进一步提升市场经济的发展水平。在解决民生问题的基础上，保障性租赁住房可以为未来的房地产市场培养更多的、具有足够购买力的消费者，能够促进房地产市场的健康持续发展。[9]目前，上海市保障性租赁住房制度仍在不断探索，相信立法、实施、准入与退出、监督机制的不断完善，将对上海市保障性租赁住房体系产生深远的影响，促进上海市保障性租赁住房可持续发展。
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