我国种子管理有关问题的若干思考
邹 江，刘子凡
（1.琼台师范学院管理学院，海南 海口 571127；
2.海南大学热带作物学院，海南 海口 570228）
种子是特殊、不可替代的农业生产资料，也是一种特殊的商品。种子是农业的芯片，位于农业种植产业链的最前端，是农业发展的基础。种子质量参差不齐会破坏种子行业产业链应有秩序，损害种子使用者的合法权益，不利于种子市场的规范运行，破坏农业生产的安全、农民的收益和农村社会的稳定[1]。种子质量有保障，粮食安全才能稳固。种子管理就是通过建立完善的种子管理制度，向农民提供符合国家标准种子的活动[2]。科学规范的种子管理可在一定程度保证种子产业健康可持续发展，推动农民收入增长，促进国民经济水平的提高[3]。
2022 年3 月1 日起实施的《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）第三条和第四十六条中规定了全国和本行政区的种子管理主体，明确了种子企业、政府及其主管部门不同主体之间的权力、责任和义务，并明晰了质量责任追究制度[4]。
《种子法》阐述了我国种子质量管理基本框架。我国种子管理工作由农业农村部种子管理局负责，组织全国各省、市、地、县种子管理站，形成全国种子管理体系。农业综合行政执法改革后，农业农村部设立了种业管理司，地方农业主管部门设立了种业管理处（科），统管农作物种子[5]。为了增强种子生产者和经营者的种子质量意识，打击生产、销售假种子和劣种子的活动，维护种子使用者权益，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门组织有关种子管理机构和种子质量检验机构对生产、销售的种子进行检验，并公布和处理抽查结果，通过这些活动可在一定程度上避免伪劣种子上市坑农害农[6]。《种子法》第五十四条、第五十五条和第五十九条的有关规定为种子管理提供坚实的保障。
种子公司成立以前，我国品种管理一直比较混乱，区域性试验多部门管理，品种引进、调运多随心所欲，未严格执行“试验、示范、推广”三步走的原则，继而导致我国农作物品种多、杂、乱。自《种子法》制定实施后，国家开始对主要农作物和主要林木实行品种审定制度，之后品种管理步入规范管理阶段。品种审定制度虽然能在一定程度上避免农民买到表现不佳的品种，起着加快良种推广，保障我国粮食安全的作用，但这一制度仍存在些许不足，如审定标准与市场需求脱节，审定品种多和审定通道窄等[7]。
《种子法》第十五条第二款规定了申请审定品种的要求。需要注意的是，除了条款规定要求外，品种还必须具有“种植利用价值”，特别是稳产、优质、抗病、适宜机械化收获的农作物品种才值得大量种植生产，具有推广优势与前景。另外，《种子法》第二十一条规定审定通过的品种退出机制，这一规定有利于农民广泛选用优良品种，保障用种安全，规避生产风险，强化种子市场监管、规范市场秩序、促进农业稳定发展。
申请植物新品种保护是选育新品种取得证明的主要途径。1997 年3 月，我国正式设立植物新品种保护制度。但是，只有在国家植物品种保护名录中列举的植物的属或者种的植物新品种方可申请品种权[8]。迄今，虽然农业农村部发布了11 批农业植物新品种保护目录191 个植物属或种，国家林业草原局发布了8 批林草植物新品种保护名录293 个植物属或种[9]，但能申请植物新品种保护的新品种常因费用高、时间长影响品种权人申请保护的积极性；
不在保护名录的植物属或种又由于不能登记，不能合理合法命名而没有及时得到保护，严重影响新品种的推广转化[10]。
由于农业生产观念发生改变，开始强调产品风味、环境适应性等优点，种植过去认为产量表现不佳的地方品种能有助于提升农业生物多样性，给消费者提供多样化的选择。由于地方品种多为固定种，其一致性与稳定性通常难以满足DUS 审查，无法进入登录名单。倘若严格管控，无法列入登录名单的地方品种就无法在市场上流通。对此，建议参照欧盟设置的“保育品种”来加以补救，用较为宽松的标准规定“保育品种”的特异性、一致性、稳定性，并且在符合某些条件的前提下对其免于DUS 检测。当然，这些保育品种只能在其来源地采种，仅在其起源地买卖，并接受验证[11]。
非主要农作物在地方支柱产业、特色产业中充当重要的角色。《非主要农作物品种登记办法》的实施标志了品种登记管理工作正式开启[12]。《种子法》第二十二条中规定了部分非主要农作物的品种登记制度，并规定了登记目录制定和调整的部分。品种登记与品种审定不同，品种登记侧重于品种的身份管理[13]，只要符合DUS 基本条件，不存在严重的安全问题，就可登记。国家品种登记事前不设“门槛”，采取“谁登记、谁负责”的原则。实施品种登记制度有利于加快新品种的审定，激发育种工作者的积极性和创造性，推动地方特色品种和小品种成为带动农民增收的优势特色产业，对品种创新和用种安全也有一定的效果。但是，对不在登记范围之中的非主要农作物品种管理会出现一定程度的缺失，如一些市场化程度较高的品种存在“一品多名”的市场乱象，没有按照农作物品种DUS 评价体系来确定新品种品名[14]。
良好的种子能够提升农业生产效益，为农民创造更大的效益[15]。种子质量是指优良品种的优良种子，优良品种主要指高产、抗病虫、抗逆、早熟或者生育期较短、品质良好等优良特性，优质种子主要针对种子检验的质量概念[16]。种子质量管理是种子管理工作的核心[17]。我国《种子法》和《农作物种子生产经营许可证管理办法》对种子生产商及经营者有着极其严格的要求。但种子企业及种子经销商往往以经济利益为核心诉求，因此必须行政机关适时介入，通过扶优罚劣保护优质产品，维护社会主义市场经济秩序。
种子是特殊的商品，质量鉴别具有很强的技术性。我国农民较分散、素质普遍不高、经济实力有限，因此必须通过种子质量管理来保护农民合法权益[18]。严格的种子检验是控制种子质量的重要措施，科学的种子检验技术、检验内容、检验标准、检验要求等规范是检验结果可靠的保证。评价种子质量的指标较多，在我国种子质量标准只包括种子纯度、净度、水分、发芽率4 项指标。水分与净度不合格引起的纠纷很少，亲本纯度低、生产隔离不到位、去杂及母本去雄不彻底等导致种子纯度不达标，种子有发芽率而无出苗率等种子质量案例较为普遍。质量监管必须深入了解品种真实性和种子活力等内容，让监管更为精细。需要注意的是，种子包装和标签也属于种子质量范畴，因此，用A 品种代替B 品种，用“两系”品种冒充“三系”品种等种子套牌侵权或标签标注不符情况也属于种子质量范畴。建议生产商和销售商签订合同，并到种子管理部门备案，以便出现问题时能及时找到依据；
种子使用者在播种前提取样品，连同种子包装袋、购种凭证等一起封存，以备在出现问题时查验。另外，目前根、茎、苗等类型的种子检验还没有相应的国家标准和检验规程，无法开展种子质量检验，很多不法商贩和企业常利用这一漏洞欺骗农民获取暴利。
种子质量标准主要有两类，一类是规定最低质量标准，另一类是诚实标示质量水平。采用最低质量标准相对比较容易实施和查验，买者也较容易理解，可以防止集体投诉的事情发生。但是，由于种子只要符合最低标准即可上市，导致种子商也就没有动力生产高质量的种子让购买者选购。《种子法》第五十二条规定了使用低于国家或者地方规定标准农作物种子的条件，但是种子使用者购买质量较差种子应急还是比较困难。倘若采用诚实标示，购买权由购买者自行决定，这样购买者就有所选择，可以让农民将劣质种子排除于市场外，种子的供应也较灵活。当然，这要求种子购买者或使用者对种子质量有较深刻的认识。
当前，种子的调运和流通十分频繁。但是种子可能带有传播病菌、害虫等，为了杜绝带疫种子进入市场销售，引起疫情的发生和传播，给农业或生态造成严重损失，必须牢把产地检疫关和调运检疫关，保证农业生产安全。产地检疫是一项积极主动的措施，能有效防止检疫性有害生物从源头传播蔓延。调运检疫是植物检疫人员对调运出所在县级行政区域的植物种子、苗木等繁殖材料依据植物检疫法规实施检疫并签发植物检疫证书的过程。
《种子法》第四十二条、第五十条和《植物检疫条例》第七条第二款规定了运输或邮寄种子、进口与出口种子对检疫的要求及处罚措施。出口国应先对出口种子进行检验，确定没有病害或携带有害生物，再核发检疫证明。同时《种子法》第七十六条第六款规定了未执行种子检疫规程生产种子的处罚细则。目前，基层基本没有检疫试验室，检验设备也十分落后，多数种子检疫工作停留在传统的“田间转、肉眼看、经验断”阶段，一些有害生物很难在第一时间被发现。虽然国务院出台了减免、取消种子检疫收费政策，但由于申报检疫手续烦琐，报关取货麻烦，许多种子企业或单位在具体实施时不申报或谎报、瞒报受检品种，伪造、买卖植物检疫单证，冒用、套用检疫编号等。今后，应加大植物检疫执法力度，并严格按照《植物检疫条例》和《行政处罚法》的有关规定严肃处理，对违法者一定会起到震慑作用，确保种子检疫工作的良好开展。
种子是特殊商品，种子质量纠纷属于经济活动中的正常现象，也是法治社会发展的必然。种子管理站是种子质量检验机构，可通过制定相关制度，设定种子质量标准来减少因播种后生长不佳所引起的纠纷。在实践操作过程中多数企业与执法人员都认为种子质量只包含4 项指标，即纯度、净度、水分与发芽率，如若产生农作物种子纠纷问题，只需要对这4 项内容负责即可。在现代农业产业化的大背景下，大田种植过程中种子质量还涉及丰产性、抗病虫能力、抗逆性、生育期长短以及种子标签等内容，因此解决农作物种子纠纷问题必须要对这些因素加以考量。
种子质量涉及民事法律问题。引起作物产量下降的具体原因十分复杂，既可能是由于种子质量和品种适应性引起，也可能是灾害性天气和栽培技术不当。若当事人双方对造成事故的原因或损失程度存在分歧，相关部门与机构应当按《农作物种子质量纠纷田间鉴定办法》规定，及时制定种子质量纠纷的调处方案，做到早发现、早解决、早处置，把矛盾和隐患解决在基层、处置在萌芽状态。田间现场鉴定的申请受理和组织鉴定工作由种子管理机构承担，现场鉴定的合法主体是各级种子管理站（服务站、执法队），并且田间现场鉴定应尽可能在最佳时期（能完全展现品种特征的时期）进行，鉴定结果可为有关部门处理种子事件提供证据。减产原因不同处理的方法也不同，应合理公平处理纠纷，化解矛盾，切实保护种子使用者和经营者、品种选育者、生产者的合法权益，维护种子市场健康发展和农民利益及农村稳定。对虚假种子广告、修改种子标签造成的种子纠纷，按照《广告法》《种子法》的相关规定给予赔偿；
与种子质量无关，由自然灾害引起的种子纠纷，经销商没有承担农民灾害损失的责任和义务，建议可先向镇、村汇报，争取农业保险理赔，同时通过民政救济帮助农民渡过难关。当然，如若对现场鉴定书有异议，可向原受理单位上一级种子管理机构申请重新鉴定。
种子管理的目的是更好地为农民和农村经济的发展服务。相关管理主体部门如若放松种子质量管理，必然会造成相关企业单位经济效益与社会效益的大幅下降，甚至影响我国的粮食安全。种子质量管理贯穿种子生产、储藏、销售等各个环节，比如盲目制种或不具备高质量、安全可靠的制种条件制种均会导致种子质量参差不齐。因此，种子质量管理是一项系统而复杂的工作，对人员的专业素养要求也较高。相关管理部门可通过增加资金投入，创造良好的环境提升种子质量；
种子质量管理还需要专业人才和高素质的管理人才，可通过定期培训强化种子质量管理意识和知识。