新乡贤组织参与乡村治理机制的优化路径探析——以贵州省T乡为例
张固宁
(陕西师范大学马克思主义学院，陕西 西安 710062；
贵州省高校乡村振兴研究中心，贵州 安顺 561000)
探索一条符合我国乡村经济社会发展规律的现代化治理之路，是新时代实现我国乡村高质量发展的现实需要。近年来，G省T乡在乡村治理实践中整合新乡贤资源，积极引导新乡贤组织参与新农村建设和基层治理，充分发挥了新乡贤群体的带头引领、道德示范和社会调解等作用，有效提升了乡村治理能力，为实现该地区的乡村振兴作出了重要贡献。但是，新乡贤组织在参与乡村治理实践的具体进程中，仍然不可避免地存在一系列问题。本文围绕如何充分发挥新乡贤组织的积极作用，深入研究分析G省T乡新乡贤组织参与乡村治理的现状及其缺陷，探讨新乡贤组织参与乡村治理体制机制的完善路径，以求为乡村治理现代化提供借鉴。
T乡位于G省西北部，下辖15个村，约有3.2万人，地理位置偏僻，过去曾经严重落后。近年来，T乡得益于G省经济社会的快速发展，交通网络全面畅通，并建立了系列相关配套产业，经济上取得了较大发展，乡村治理情况也有较大改观，建立起了多种类型的新乡贤组织，在乡村治理中发挥了重要作用。其中，以“村委主导、政府支持、多方协同、民众监督”为架构，共建美丽乡村的治理和发展模式引起了一定的关注，特别是鼓励、支持和引导新乡贤及其组织参与乡村治理，为探索社会主义新农村建设提供了很好的实践样本。
(一) T乡新乡贤组织概况
新乡贤作为有区别于传统乡贤的时代产物，是有知识、有文化、有爱乡情怀的贤达之士，能够充分发挥自身优势，为实现乡村振兴贡献力量。[1]新乡贤组织通常由新乡贤群体自发自愿组成，主要作为一种新型的农村社会组织而存在，其致力于热心服务乡村经济社会建设和发展，带有明显的地域性和功能性特征，一般有乡贤参事会、乡贤参事联合会、乡贤理事会、和乡贤联谊会等多种类型，旨在通过激活和汇聚新乡贤资源，充分发挥自身特色作用，深度参与乡村社会治理和公共服务。[2]自2015年起，T乡新乡贤组织在乡村治理中日益活跃，现有各类新乡贤组织合计48个(新农村建设小组11个，乡贤理事会9个，乡贤参事会8个，乡贤联谊会14个，其他6个)。从整理数据来看，T乡新乡贤组织呈现数量增加的趋势，种类多且数量可观，已经成为乡村治理体系中的重要构件。
(二) T乡新乡贤组织参与乡村治理机制
乡村治理机制即乡村多元治理主体通过发挥各自的职能，形成一整套系统完备、功能互补、行之有效的乡村治理体系，全面覆盖农村经济、社会和文化发展的各类公共事务，实现村民和农村发展需要的运行过程。正确引导新乡贤组织参与乡村治理，能够有效提高乡村治理能力和完善乡村治理体系。从目前来看，T乡新乡贤组织参与乡村治理机制大致可分为三类：自主型、辅助型和互动型。
表1 T乡新乡贤组织数量情况(2015-2021年) 单位：个
一是自主型。新乡贤组织在该类型乡村治理中处于主导地位，能够比较强势地发挥影响和作用，协同村委、村民共同进行乡村治理。但是，此种情况较为少见，就调研数据整理来看，T乡自主型治理类型占比分别仅为10%，一般出现在村委领导能力不强，而新乡贤组织成员具有较高经济地位和社会地位，甚至大部分新乡贤就是村委成员。
二是辅助型。新乡贤组织在该类型乡村治理中处于辅助地位，围绕着以村委为中心的乡村治理体系，正确执行政府和村委的决策，有限地发挥自己的优势和特长。此种治理情况在T乡较为常见，占比高达56.7%。
三是互动型。在该类型乡村治理中，作为乡村治理主体的新乡贤组织，与村委、村民及其他组织同等地位参与乡村治理，能够在村民集会和村务集会上发表意见和建议，协同各类型组织参与乡村治理。该类型治理呈现逐年上升趋势，占比达到33.3%。
(三) T乡新乡贤组织参与治理内容
1.参与民主政治建设
新乡贤组织参与乡村治理是新形势下实践探索的产物，既有传统的乡土社会治理智慧和经验作支撑，又与我国村民自治的现行有效制度设计相结合，能够有效推进乡村民主政治建设。从T乡情况来看，新乡贤组织在民主政治建设方面发挥着重要作用。一是搭建村民与村干、乡政府之间沟通桥梁。T乡有数万村民，人口分布并不集中，村民与村干部、村与村，村与乡之间存在一定的距离感，妨碍了二者之间的联系。在维护村干部与村民的关系中，新乡贤及其组织充当着村民与村干部沟通和交流的中间人，为民意传达和政府政策施行提供了助力。二是新乡贤充分发挥示范性和引领作用。新乡贤在文化素养、社会经验等方面具有优势，在村民群体间能够产生重要影响，具有示范性和引领性，在乡政府、村干部传达上级指示或者动员村民参与活动这一过程中发挥重要的导向和动员作用。
2.参与地方经济发展
推动地方经济发展是实现乡村振兴的中心环节，也是吸引和凝聚村民参与乡村事务，并以此为基础实现乡村治理现代化的关键。对于T乡而言，实现经济发展是过去乡村治理最大的短板，而新乡贤组织的及时入场，极大地改善了这一状况。一是新乡贤组织通过资金和技术入股，创办了多类型合作社，拓宽了村民收入源，抓住了地方发展的“牛鼻子”。自2016年起，T乡新乡贤组织与村委协同创办了多个蘑菇种植、牛羊养殖等新型农村合作社，提高了当地村民的收入水平。二是在政府的支持和引导下，新乡贤组织创建了融合型村镇经济发展模式，以自然资源为依托，充分挖掘地区优势，开发了生态旅游和系列配套产业。
3.参与乡村文化塑造
乡风文明是衡量乡村振兴的重要维度，塑造优良乡村文化是提升乡村治理水平的主要推手。从T乡文化治理来看，新乡贤组织汇聚了各行业新乡贤，具有较高文化水平，不仅有利于继承和弘扬村内的优秀传统文化，还能有效推进乡村现代文明的传播。自2015年起，T乡新乡贤组织在村委主导下，积极采取了塑造优良乡村文化的实际行动，极大地推动了T乡农村文化建设进程。一方面，新乡贤组织充分发挥了新乡贤群体具有乡村传统文化底蕴的自身优势，深入挖掘本地传统乡村文化和民俗艺术，在与地方政府的合作中统筹构建了地方文化资源开发和保护体系。另一方面，新乡贤组织依托组织优势，积极搭建文化提升平台，对接外界资源，通过引入先进科技设备，开展了一系列培训，鼓励和帮扶青年群体充分运用新媒体等平台助推乡村文化事业向外发展，让T乡民俗风情和文化走进了更广阔的天地，得到了较好的传播。
4.参与生态环境治理
乡村建设和治理是多方面协同的结果，不能局限于经济的发展，更要注重对生态环境的保护。从2018年起，T乡在环境保护和生态恢复方面取得优异成绩，清理和疏浚了乡村的水源，集中设置了垃圾处理池8个，规划修整了乡村主要交通干道和支路，完成了户户通硬化路工程，对乡村的污水沟进行清除，按计划拆除改建了20多个违章房屋，修建了8个公共厕所和1个活动广场，这一系列的环境整改措施改变了乡村面貌，改善了村民的居住环境。
T乡新乡贤组织参与乡村治理取得了较大的成效，但也不可忽视其存在的具体问题。通过调研数据分析，T乡新乡贤组织在参与乡村治理机制上主要存在以下几个方面的缺陷。
(一) 存在的缺陷
1.缺少有效的动力持续机制
新乡贤组织参与乡村治理增强了乡村活力，盘活了乡村资源。然而，T乡大多数新乡贤组织在参与乡村治理实践中，动力无法持续问题仍然突出。特别是对于T乡这种刚刚脱贫的乡镇而言，实现乡村振兴受到资金紧张、财力不足的约束，自发性内生动力不足，实现长期自我维持和持续发展的能力较弱，一定程度上导致了乡村社会组织不足，无法为新乡贤资源有效运用提供支持，也出现了一定程度上外生依赖性强的情况。[3]另外，新乡贤组织普遍存在一元多层结构，同质化人员构成较为明显，相关社会组织的数量及类型无法满足乡村全员治理和全面治理的需要，也直接导致了新乡贤资源难以有效地聚集起来并发挥作用。
2.缺少稳定的协同治理机制
实现乡村治理现代化是多元主体合力的结果，要实现“三治”的具体目标，乡村多元治理主体之间必须形成一个稳定的协同网络，最大限度地发挥治理资源的价值。在T乡目前乡村治理中，主要治理类型是辅助型、互动型和一定范围内的自主型。在辅助型治理过程中，新乡贤及其组织更多扮演着代表角色，负责村委和村民之间沟通和协商的桥梁，在听取民意和传达政策方面发挥重要作用。[4]一方面，辅助型参与治理表现为以村委为中心的主导型单向结构，新乡贤以中介的方式参与村务的沟通和交流，很多建议容易被否定。另一方面，辅助型参与治理表现为双方协同互动式治理，村两委居主要地位，新乡贤组织和个人围绕其发挥自己的作用，通过村小组会，村集体大会充分沟通和协商，共同作出决策，提高了乡村治理的有效性和实用性，在村民群体之中也获得大多数的支持和认可。但在村两委换届和新乡贤组织成员调整时，因为很多具体事务没有一个稳定的协商和沟通机制，加上往来人员之间的频繁变化，无法做到具体协同，甚至因为不稳定的状态形成了乡村治理难以突破的瓶颈。
3.缺少科学的监督保障机制
新乡贤组织作为与政策有利害关系的新乡贤个人和团体，在与村委的合作中，深度参与村务管理和乡村建设，这是一个多元治理主体共同参与资源分配、公共决策的合作治理过程。[5]新乡贤群体在乡村中属于人数较少的一部分，通常是具有不同方面优势的村内精英群体。这些精英群体的共同特征主要体现在经济能力、文化程度等方面，具有较高的参与乡村治理事务的需求和意识，同时具有高于一般村民的话语权和号召力，也深刻影响着乡村事务的决策和实施。然而，普通村民往往受限于自身条件，能掌握的资源和自身能力有限，通常远离乡村事务，难以对村内新乡贤及乡村治理产生影响，更多只能被动地接受治理的结果，无法产生约束性作用。同时，新乡贤群体在回应村民需求上所具备的自主性，使得村民治理主体的责任难以得到保障。而乡村采用的治理方式和各组织、治理主体之间的信息交流都较为传统单一，甚至偏向行政化的趋势，一定程度上妨碍了信息沟通和决策协商。此外，在国家大力支持乡村振兴的背景下，乡村获得财政性投入逐年增加，乡村集体事务涉及大量惠农资金、拆迁安置资金等问题，对村干部纪律约束和监督管理的要求提升。当这种缺少监督的情况出现时，部分新乡贤受到利益诱惑，做出损害村民利益的行为。
(二) 造成缺陷的原因
1.配套政策制度不完善
首先，新乡贤在处理乡村事务的过程中具有一定的随意性。从我国新乡贤及其组织的兴起历史来看，早期新乡贤治理实践是个别地区自发自觉行动，自2018年被认可并连续几年被写入中央一号文件以后，很多地区将之视为一项自上而下的政治任务强硬推行，脱离了新乡贤组织培育的规律。一方面，各级政府大力推进社会主义新农村试点，以行政手段直接组织新乡贤组织并纳入行政化管理，严重限制了新乡贤组织发展的本土性和自主性，使之成为村委的附庸甚至累赘，在经济上对地方政府具有很强的依赖性。另一方面，由于基层政府缺少对新乡贤群体的规范性认知，相关引导、管理和监督制度并不完善，无法有效发挥治理功能和作用。作为一个新颖群体，对该类社会组织在乡村治理中如何发挥作用的认识应在实践中不断提高，并不断界定其职能和权利边界，应当适时建立与之相匹配的制度规范。然而，由于相关制度规范的缺乏，造成了对新乡贤行使权利尺度把握的误解和失规，使得新乡贤在参与处理乡村事务的过程中出现一定的随意性，没有可确定的标准和界限处理公共事务，完全从个人主观意愿出发，很难让村民对治理结果感到满意。其次，新乡贤参与乡村治理配套政策的断轨。新乡贤参与乡村治理虽然已经成为一个常态治理过程，但缺乏相关配套政策和制度已经对其长远健康发展起到了严重阻碍。从T乡情况来看，新乡贤组织的成立具有自发性，但后续发展主要得力于行政权力的强势推动，并且往往由地方政府完成。然而，上级政府主导这一进程容易忽略不同村庄的特点，将新乡贤组织建设简单理解视为破解基层治理的良方，在一揽子推进中脱离了现有治理情况，为了培育乡贤而培育乡贤、为了新乡贤建设而“拼凑”“打造”新乡贤群体，往往又造成与村庄实际情况脱节的“一刀切”形式主义。就T乡而言，配套政策的断轨已经成为严重影响培训持续治理动力的基本事实，而制度上的不完善则对新乡贤组织深度参与乡村治理及实现乡村振兴形成了阻碍。在实施乡村振兴战略背景下，必须要注意到当代社会治理方式正发生巨大转变，而尚未健全和成熟的法治建设和民主政治建设，加上缺乏相应的监督机制和法律规范，已经成为制约乡村地区治理发展的重要因素。
2.治理主体受限于自身能力短板
新乡贤组织参与乡村治理在落后地区的兴起，虽然起到了很大的作用，但在具体实践的过程中也暴露出一系列问题。从T乡治理实践来看，其中有一个很大的原因就是乡村治理多元主体受限于自身能力短板，主要体现在思想意识和文化水平不高上。首先，由于各种原因，村民对乡贤参事会等新乡贤组织认同度较低。比如，在与一些村民交谈时可以发现，部分村民认为新乡贤组织的成立是必要的，但是其中一些成员，属于无利不起早的类型，是冲着实现自身利益去的；
而这些人只有在利益驱使下，才会抱着利用村里一些公共资源来赚钱的动机返回家乡。因此，村民们通常会有不信任感和疏离的行为。实际上，村民们受限于思想意识和文化水平，总是抱有一个务实的心态，所以会顺理成章地把乡贤参事会等新乡贤组织视为谋取自身利益的机构，如果新乡贤们确实在诸多方面能给村里创造利益，带领乡民们走上致富之路，就会得到村民们的尊重和认可。反之，则不会如此，甚至村民会将新乡贤组织视为多余的组织。维护自身利益成为一个能否积极参与新乡贤组织和能否参与乡村治理的限制性因素，一旦他们对乡贤参事会等组织漠不关心，就会在维护自身民主权利时缺位，出现在参与乡村事务上表现意识薄弱和意愿不强的现象。其次，乡贤参事会治理存在一定失灵风险。从本质上说，新乡贤组织参与乡村治理以村民的信任为基础，直接促成于乡贤们所具备的个人权威，其潜在治理过程的假设是将乡贤参事会组织视为一个近乎完美的治理主体，引导村民们参与推进乡村建设，维护和发展众人的利益。尽管新乡贤组织也有相关制度和法律约束，在乡村治理上做出了巨大贡献。但实际上，新乡贤组织及其群体的实际能力是要在乡村治理的实践中接受检验的，一旦在具体过程中暴露出能力不足或是品行问题，不仅会与村民期望背道而驰，更可能损害村民利益，从而造成乡贤参事会治理失灵。另外，新乡贤组织虽然具有一定的稳定性，但在组织框架和人事变动方面仍然缺少规范，而乡贤群体由于极具个性化的特点，难以确保其存在的状态始终满足村民需求和乡村社会发展需要。
3.具体实现治理的手段传统单一
一般而言，新乡贤组织参与乡村治理就是参与式民主在乡村治理实践中的应用，而多元主体在乡村社会中具有不同的地位，决定了谋求权利的主张要采用的参与方式和手段具有较大的区别。多元主体作为与公共政策利益相关的普通公民或团体，参与具体乡村事务涉及乡村公共政策的各个环节，如信息咨询、决策、监督执行和信息反馈，需要一整套的科学理论和系统治理的科学手段为支撑。[6]但是，就T乡具体表现来看，多元主体在治理协调上仍然存在链条断裂和治理手段传统单一。由于具体实现治理的手段传统单一，实际治理存在较大的自发性和盲目性，直接导致了乡村治理的脆弱性。这一脆弱性表现在以下几个方面：一是以经济手段推动乡村治理，却缺少宏观手段进行调控。在T乡，新乡贤组织通过资金和技术入股，与村委协同创办蘑菇种植、牛羊养殖等合作社，在解决当地农民就业问题的同时，也为地方经济发展作出了贡献。但是，这些发展项目既没有进行科学的整体规划，又缺乏对市场供求的预测，大部分农民看到少数农户收入提高，为了提升经济收益，盲目扩大规模或跟进上同类项目，这种趋同化的产业发展模式极易受到市场波动的影响，难以达成农村经济的持续发展。二是延续过去行政化强力推动模式，没有依托现代化治理手段。乡村事务的管理趋向于行政化是我国农村的共性特征，在社会结构转型中已经成为一种约束。可见，以村委为中心的行政化治理结构面临着社会转型带来的严峻挑战，要实现乡村社会共商共建共享的治理格局亟须转变思维，对传统治理方式和手段也需要进行及时调整和革新。
新乡贤组织作为乡村治理的重要参与力量，对实现乡村治理现代化具有不可忽视的作用。因此，必须深入研究该组织群体参与乡村治理的体制机制，破解其存在的难题，为更好更快地实现乡村振兴提供智慧和力量。
(一) 优化参与平台，盘活多功能治理资源
2022年，民政局、国家乡村振兴局联合下发了《民政部 国家乡村振兴局关于动员引导社会组织参与乡村振兴工作的通知》，其中就“加快建设社会组织参与乡村振兴对接平台”指出，要“建设集中统一、开放共享的社会组织参与乡村振兴互联网服务平台。”[7]在实现乡村振兴的战略背景下，推动乡村治理的现代化需要充分调动各种力量，而只有盘活各类治理资源，才能充分发挥其不同方面的功能和属性。一是优化参与平台。多类型参与平台有利于乡村治理过程中多治理主体的协商和沟通，能够有效改善乡村治理格局，提高治理能力。进一步优化现有参与平台，可以充分发挥村干和各类乡贤的作用，盘活各治理主体所掌握的社会资源。二是优化新乡贤“志”“智”资源。新乡贤群体本身作为一种优势资源而存在，深度参与乡村治理，能够极大改善乡村治理面貌。但同时也要注意新乡贤组织本身的缺陷，积极优化新乡贤组织建设，做大做强新乡贤群体“志”“智”资源。其中，应以新乡贤“志”“智”资源的有效运用为核心，优化新乡贤人才、文化和知识技术等资源，通过拓宽乡村治理途径和优化乡村治理方式，实现多资源有效运用。同时，密切关注协调治理过程中各类资源的关系，明确各类资源的应用方式，建立周期表和计划表，加大各类志愿保障更新服务，从乡村生产、生活、生态等具体实际情况出发，建立一整套系统完备的有机供给和运用机制。三是加大乡村社会组织建设。在乡村振兴战略背景下，乡村治理现代化呈现出立体化、多层次和多主体的特征，乡村社会组织在乡村全要素运行中的地位和作用日趋紧要，支持以服务乡村振兴为宗旨的社会组织依法登记，发挥社会组织在产业振兴、科技助农、文化体育、环保生态、卫生健康、社会治理、民生保障方面的积极作用，要通过加大在乡村社会组织建设中的资源投入，增强乡村公共服务自给能力，以大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，更好发挥新乡贤作用。
(二) 升级治理环境，畅通多主体治理渠道
新乡贤群体的作用能否有效发挥，与治理环境具有密不可分的联系，好的治理环境能够极大限度地发挥新乡贤组织的作用，充分提高乡村治理能力和水平。一是积极营造资源有效运用环境。良好的环境是新乡贤组织参与乡村治理不可缺少的重要条件，有计划地对治理环境进行营造和维护，将有效提升治理水平。我国农村实行村民自治，这是乡村治理的大土壤和大气候，也是提升乡村治理的根本所在。[8]对于新乡贤组织参与乡村治理而言，要实现自身组织功能嵌入乡村振兴大战略，发挥自身的资源优势和价值，就必须明确自身运行的重要环境和条件，必须以维护和发展村民自治权利和功能为主题。作为参与乡村治理的一大主体，新乡贤组织具有与其他主体之间的平等性，但因其资源聚合的特殊性，又具有其他主体没有的优势，如果没有一个健康的参与治理的环境，就会严重影响基层社会民主政治建设。二是构建组织保障机制。就是实现治理体系现代化，良好的组织保障机制是实现乡村社会治理现代化的关键。一方面要完成自主驱动，积极构建组织自身保障机制。比如，建立乡贤信息库，通过村委主导下乡贤资源的开发，多渠道招智引谋，拓宽新乡贤参与到乡贤工作室、乡贤理事会等社会组织，同时提升对新乡贤的研究，鼓舞和吸引更多新乡贤关注并参与到乡村治理和建设，以保证组织的长久发展与有效运行。另一方面，要强化外在联系，深度参与乡村治理。通过挖掘自身资源，建立合规合法的制度保障体系，充分发挥纽带和服务作用，增强村民的信任感，规范自身参与治理方式，定期开展新乡贤培训、考核等。同时，通过一定的制度举措完善基层民主自治制度，想方设法拓宽和开辟包括新乡贤在内的民众的参与治理的机会、渠道。[9]三是搭建风险防范机制。新乡贤组织参与乡村治理，存在导致乡村社会权利异化的可能，导致权力私用和滥用的现象，从而侵犯或者损害村民个人或村集体利益。因此，必须搭建风险防范机制，约束并确保新乡贤不跌入违法违规的人治陷阱。其中，通过构建法律、权力、群体和民众等多维度制约合力，不断内化乡贤的行为准则。[10]
(三) 增强文化氛围，发挥多维度治理能力
乡风文明是衡量乡村振兴的重要维度，塑造优良乡村文化是提升乡村治理水平的主要推手。在乡村治理中，新乡贤扮演着参与者和监督者的角色，还发挥着道德教化的示范与引领作用，又是乡土文明的继承与发扬者。[11]因此，要破解当下新乡贤组织参与乡村治理的体制机制难题，增强文化氛围，发挥多维度治理能力是不可缺少的构件。一是要营造崇德尚贤的文化氛围。增强文化氛围是有效增强新乡贤组织认同感的重要渠道，对于新乡贤组织参与乡村治理实现高治理水平具有重要作用。在乡村社会治理中，必须有意识地营造崇德尚贤的文化氛围。诸如，通过组织宣传新乡贤文化，定期开展评选新乡贤活动，真正评选出能够让村民满意和信赖的新乡贤。二是构建乡风文明考核评价体系。在“新乡现象”中，乡村文化成为一种独特的治理资源，具备其他资源无法替代的作用和优势。对于新乡贤组织参与乡村治理而言，打造一整套文化统领的乡村治理新格局，充分挖掘自身组织和乡村优势，更有助于实现美丽乡村的长远发展，同时提高乡村治理水平。在乡村治理实际中，构建一套乡风文明考核体系，通过治理量化考核的标准，区分政治、经济、社会生态等多重指标，建立村委、新乡贤组织、村民等多层次评价体系，建立轮流考核周期表和任务表，对发现的问题进行整改，对整改后措施保持追踪和关注，可以有效提高乡风文明。
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