“小微权力清单”制度创新的村社实践与启示——以安徽天长市为例
完谨裕
基层村、社区是中国社会的缩影，村社治理是国家治理体系的基石，对社会的有效治理有着重要意义。长期以来，村社基层组织在村社管理活动中扮演着极其重要的角色，其肩负着调整上下关系、提供便民服务、维系基层秩序、管理集体资产等多重使命。同时，也积累了一整套自我管理、自我约束的规章制度。但是，由于村社基层组织管理制度不尽完善、人员素质偏低等因素，村社基层组织在村社管理活动中不规范行为乃至贪腐行为时有发生，并引发各种矛盾，动摇村社基层稳定，影响基层社会治理现代化的进程。因此，建立一套完善有效的监督、约束村社基层组织“行政”行为的管理制度，就显得非常必要和迫切。
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，标志着地方各级政府工作部门权力清单制度开始全面施行。这是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。
从基层治理制度建设的视阈出发，建立和完善基层村社“小微权力清单”制度，约束小微权力行为，规定小微权力界限，则是政府权力清单制度的进一步延展，也是加快基层社会治理现代化的关键性制度设计。
在社会治理背景下，全面建立权力清单制度，旨在设定政府权力运作的刚性框架，确定社会治理中政府与社会的各自分工与行动边界。而新公共服务理论和合作治理理论为其提供了思想指导和价值归属。
(一)新公共服务理论
新公共服务理论是从经济学的角度重塑行政管理的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构的理论体系。它强调政府治理要以公民为中心，主张公民是公共领域的主体、公共环节的参与者，政府的公共行政既要为公民谋取公共利益，又要服务于公民的公共价值。从公民角度出发，公民作为社会政治共同体的一员，拥有权利的同时也要履行义务，亦即通过团体和社会组织参与公共决策。从政府角度出发，必须帮助公民实现其价值需求和利益需要，继而实现政府的公共价值[1]。
我们把新公共服务理论作进一步发挥和运用，就不难发现，村级“小微权力清单”管理制度就是通过整合村级公共权力和公共服务，以清单的形式向村民公开权力界限，从而有效实现小微权力的规范运行，实现服务群众之目的。这样的制度设计完全符合新公共服务理论的基本要义。
(二)合作治理理论
合作治理理论主张政府在具体社会治理实践中，应该引导社会主体参与社会建设，为社会发展建言献策，以实现公民的共同利益和共同目的。政府在社会治理中要逐步让渡处理社会公共事务的权力给公民和其他社会组织，旨在让更多不同类别的治理主体公正公平参与到社会治理中来。“就当代公共治理而言，需要保证行政活动对民众的服务性以及决策的民主化，如果缺乏对这些方面的直接关注，仅仅在技术的层面上努力，是不合乎当代公共治理的精神的。”[2]
村级“小微权力清单”管理制度鼓励和引导基层民众参与基层社会管理，共同为厘清权力清单内容、划定权力运行框架等进行民主协商，所追求的目标正是建立多元主体合作治理基层社会的新格局，某种意义上正是合作治理理论在中国乡村治理的生动实践。由此，新公共服务理论和合作治理理论共同搭建起“小微权力清单”制度实施的理论架构。
基于我国全面深化改革这一重大历史背景，社会治理模式已经从“政府本位”向“社会本位”转变和过渡，以创新社会治理方式为着眼点，权力清单通过厘清政府和社会的关系，明确了二者的具体分工和担当责任，这既契合实现政府治理现代化的内核要求，也符合社会治理模式创新的应然取向，更贴合构建和谐稳定社会的内在规定。基层“小微权力清单”管理制度正是在这样的大背景下应运而生[3]。
(一)“小微权力清单”管理制度创新的现实背景
1.小微权力腐败问题的凸显。本文所述“小微权力”是指农村基层村和社区两委(包括基层站、所)班子成员所“掌控”的权力。而农村基层村和社区两委班子成员既是政府基层社会治理的重要根基，也是党风廉政建设的重点监督对象。
长期以来，基层村社干部职务犯罪时有发生。据有关部门统计数据表明，在过去几年查处的基层违纪违法案件中，因村社干部腐败所引发的信访案件量已占到农村信访总量的50%以上。村社干部涉案金额少则数千元，多则数十万或百万、千万，其中不乏贪污集体资财、挪用公款、大吃大喝、失职渎职等等[4]。
村社干部职务犯罪大多呈以下特点：权力(村级自治权和政府委托权)腐败多；
窝案、串案(村社两委主要成员、财会人员涉案)多；
贪污贿赂、截留挪用、失职渎职案件占比较大；
小官大贪趋势明显。
如何更有效地规范村社干部手中的小微权力，预防基层腐败问题，已经成为摆在各级党委、政府面前亟待解决的现实问题。探索基层村社小微权力规范运行，最大限度地从“小”处着手，杜绝村社干部权力私化，让村社工作更加透明，是基层社会治理当务之急。
2.基层社会治理的制度劣势和价值乖离。在中国农村基层，村社干部是个数量庞大的群体，其任意用权、随意决策、结人情账、办人情事等问题突出，轻则造成村社治理成本增加、损害干部形象，重则造成集体资产流失，走上违纪违法犯罪道路。这些显性问题背后清晰表明我们没有有效的约束惩处机制和高效的监督管理机制。
从价值导向上看，村社干部职务犯罪的发生，主要基于以下两个原因：一是宗亲观念。农村社会是一个“熟人社会”，村民之间大多沾亲带友，只有在触及切身利益之时，才会在意参与管理村社事务，除此情况，一般村民不愿“多管闲事”，更别说对村级事务进行监督监管了；
二是素质不高。首先村干部自我约束力差，一个人说了算，加上乡镇对村干部的监督和指导不够，导致“土皇帝”时间一长，财务管理不规范，法制观念也淡薄，最终可能会走上犯罪的道路。
小微权力规范管理的制度安排，将彻底改变制度缺失、监管乏力的困境，不仅是将权力装进制度的“笼子”里，让村社干部了解手握权力界限，更重要的是预防微腐败，保护村社干部[5]。
3.公共资源的累积与效率矛盾。随着城乡融合发展的加快推进，农村的土地等资源要素越来越变得炙手可热，村级组织管理的事务越来越多，没有行政级别的村社干部掌握的资源资金量越来越大，手中的权力也在不断增大，权力腐败问题亦随之而来。调查显示，村社腐败问题较多的领域集中在资金资产资源“三资”管理领域，诸如村干部利用职务之便，强占公共资源谋取私利；
工程招投标、物资采购暗箱操作，增加集体资产运营成本；
集体资产发包不规范，致使集体资产流失；
政策性专项补贴和社会救助资金层层克扣、虚报冒领等等①。而在有些相对发达的地方出现了小权力衍生出大腐败的问题，致使公共资财损失惨重，也严重损害了基层党组织的形象。
所以，为确保村社公共资源运营效率最大化，必须对村社小微权力加大监管力度，使村社干部尽职尽责，进而使村社干部因掌握庞大公共资源而滋生腐败得到最大程度的遏制。
4.基层社会发展的客观需求。除了制度和经济的因素外，传统的基层社会治理模式已经无力有效地处理当前层见迭出、复杂多变的社会事务。在传统的基层社会治理模式的影响下，村社组织主要是负责解决各类问题的最后责任人和兜底者，由此决定了基层群众在面临各类问题时，惯性驱使其寻求村社组织解决。在某种程度上，不仅人为拓展了村社组织的职责，而且也导致了基层群众对村社组织解决基层问题的“路径依赖”。不可否认的是，村社组织仍然是中国基层社会隐性的“行政单位”，其直接面对人民群众，为密切党群、干群关系起到了桥梁和纽带作用，其权力有效运行直接关系到基层群众的利益和社会稳定，其形象塑造直接关系到党委、政府的形象。随着农村经济社会的发展，基层百姓对美好生活的客观需求越来越多，标准越来越高，村社工作将重点投向改善基层群众生活质量，全面提升基层群众的获得感和幸福感。规范运行小微权力涉及诸多群众办事内容，通过不断优化小微权力运行流程，大大提高了工作效率，方便了村民足不出村就能办成事、办好事，畅通了为民服务“最后一公里”。
(二)“小微权力清单”管理制度的探索与演变
1.“小微权力清单”管理制度的产生与发展。随着乡村振兴战略的实施，“推行村级小微权力清单制度，加大基层小微权力腐败惩处力度”首度被写入中央文件中[6]。自2013年地方各级政府及其工作部门推行权力清单制度到2018年实施村级“小微权力清单”制度，这是中国改革自上而下的纵向突破，在顶层设计上将权力清单制度延伸到了最基层。
“小微权力清单”制度主要是梳理和列举覆盖村社各项村民服务、公共服务、发展规划、“三资”管理、“三务”公开、招投标、用工管理、组织发展等若干权力清单，厘清权力边界、明晰职责界限，让村社干部理解“清单外无权力”，从而将权力锁在制度的笼子里，最终达到对村级权力监管的全覆盖。这既是一种权力约束制度，也是一种对村社干部的保护制度，直接效果在于减少了村级小微权力腐败案件的发生，营造了农村基层良好的政治生态，改善了党群干群关系。
从现实来看，浙江“宁海36条”，湖南省娄底市“村级小微权力+互联网+监督”网络平台建设[7]，安徽天长市村级小微权力“清单+积分”制度等都是对村级“小微权力清单”如何有效运行和对村干部小微权力如何有效监管的生动实践。
2.小微权力清单管理制度的演变与完善。千里之堤，溃于蚁穴。如何管住任性的小微权力？制定“小微权力清单”管理制度的目的就是为了精细监管最切近老百姓的权力，精准发现问题线索，构建闭环管理机制，紧盯“隐蔽的角落”，打击村级微腐败，提升村社基层管理水平。在政府权力清单制度改革的大背景下，安徽省天长市早在2014年便实施了“小微权力清单”制度试点。天长市新街镇坚持从小处着手、从微处做起，探索农村基层治理新举措，率先将政府权力清单延伸至村(社区、站所)级。在制度设计上，该镇将村级党建和村民事务相统一，明确了村书记抓党建、抓纪律、抓决策，村主任、副书记抓工作推进落实、抓财务管理，村“两委”副职干部抓具体工作任务落实并接受社会全程监督。针对“小微权力”如何规范行使问题，该镇制定了责任清单、权力清单、负面清单等多项制度，完善了“清单+积分”的管理考核办法，实现了村级权力的规范、公开运行。同时，配套建立包括群众、村监会、职能部门在内的三级监督机制，全面监督小微权力运行。
(一)天长市“小微权力清单”制度创新的几个特点
1.清单界定的边界清晰。权力清单内容要旨在于全面统计和梳理各项公共权力，以公开、透明的形式详细公开权力运行的内容、边界和流程，挤压掉各种可能的权力寻租空间，实现权力的阳光运作，对权力运行中出现的不作为、慢作为、乱作为等现象可以做到最大限度禁止与杜绝。天长市在“小微权力清单”制度的制定与实施上注重清晰地细化小微权力的边界和流程，明确相关原则和要求。
责任清单设置的是村干部能作主、能决定的权力，负面清单明确的是“法无授权不可为”，这样的界定非常明确，避免了任何因模糊而滋生的不当行为。
2.清单制度的执行高效。为有效贯彻落实“小微权力清单”制度，天长市一方面细化村级权力，抓住关键，重点突出，易于操作；
另一方面推行积分制管理，围绕“多干多得分，干好得高分”，实行量化考核，与绩效挂钩，激发干部“能为”“善为”，强化干部为民服务意识。
3.清单制度的托底保障。为了保障“小微权力清单”制度严格实施，天长市制定了一系列相关配套制度。如：村社干部廉洁制度、权力运行公开制度、民主监督制度、绩效考核制度等等，共同构筑了“小微权力清单”制度实施托底保障体系。特别是源头监管、综合治理机制的建立，立足创新教育和监管模式，通过开展“利剑护民”专项行动，查处村社基层干部违纪违法案件，开展系列警示教育，惩防并举、标本兼治，真正从机制上增强村社干部廉洁履职意识。而基层组织后备干部信息库的建立，不断将群众基础好、工作能力强的年轻人选拔、补充到村社干部队伍中来，为村社基层组织可持续发展奠定了基础。
4.清单制度的发展激励。将“小微权力清单”制度的执行作为基础性重点工作纳入镇级纪检监察重点工作考核体系中，实行“积分”量化考核，考核结果纳入《村社干部任期目标考核办法》中使用。实践证明，这是一种管用、实用的绩效评估体系。
这种基于提高基层干部待遇的考核激励机制，使得约束与激励的双重作用被巧妙发挥，既确保了“小微权力清单”制度的顺畅实施，也充分实现了这项制度设计的初衷。
(二)天长市“小微权力清单”制度实施产生的多面效应
天长市“小微权力清单”制度的实行，真正压实了基层党委党风廉政建设主体责任、纪委监督责任，强化了村社监委主体监督、群众民主监督职能，对“小微权力”运行监督制约的成效已经显现。
一是净化了基层政治生态。通过施行“清单+积分”制度，村社干部在各方监督和监管下，村级事务从“暗箱操作”向“阳光操作”有了重大转变，假公济私、以权谋私的空间受到限制，腐败问题在源头上得到有效预防和遏制，群众举报村干部信访量少了。2016年，天长查处村干部违纪违法案件66件，2017年查处35件，2018年查处28件，2020年减少到18件[8]②。逐年下降的数据，反映的是基层干部队伍的清正廉洁，反映的是广大群众对基层干部的信任，反映的是基层社会风清气正的良好政治生态。
二是推进了基层工作开展。推行“小微权力”公开规范运行，最终目的是为了推进工作、促进发展。“小微权力清单”制度施行后，村社干部“按清单办事、依规范用权”，备受监督的权力运行阳光透明，让村社干部谨慎敬业，不再任性妄为，村社各项工作开展有章可循。近年来，天长市以丰富、完善“小微权力清单”管理制度为切入口，通过建立基层法治、自治、德治相结合的立体治理模式，多措并举推进城乡“三治”融合，基层社会治理成效进一步显现。
三是促进了基层民主管理。“小微权力”公开规范运行给基层百姓参与村级事务管理搭建了平台，普通村民也能做到“信息早知道、情况早反映、意愿早表达、工作早参与”。村社基层组织作为“权力部门”与人民群众都明确了自身的权利与义务，并在此基础上促成相互沟通与互动的良性循环。
(三)天长市“小微权力清单”制度完善的探索路径
“小微权力清单”制度的构建、运行和监督是一个系统工程，只有不断总结完善，不断探索创新，才能发挥好其应有的作用。天长市对“小微权力清单”制度的探索主要体现在如下三个方面：
1.规范化建设“小微权力清单”制度。健全完善“小微权力清单”制度，必须立足实际，确定统一的编制主体、程序及具体分类事项。一是编制主体必须体现党的领导和发扬民主相统一，亦即建立党委领导下的村社基层组织为主体、群众积极参与的制度建设格局。二是编制内容必须规范化，村级“小微权力清单”的分类标准必须统一，精细化列出权力行使主体、权力事项、职责范围、运行方式、管理流程、监督监管等内容，列项必须完备，易于理解，便于操作。三是工作流程必须规范化，包括调研走访集中民智、清单编制程序、启动运行流程、规范公布形式规范等等。
2.动态管理“小微权力清单”制度。“小微权力清单”制度建设是一个常态化的动态调整、不断完善的渐进过程，其可行性、科学性来自于实践的检验。天长市在编制“小微权力清单”时需要充分考虑到基层实际情况的变化，保持动态调整所列清单，适时配套相关制度。完善以实施“互联网+农村社区”为主要内容的基层治理现代化综合服务平台建设，推动公安、城管、环境、智慧农业、智慧医疗、便民服务等市镇政务服务向村社区延伸，为基层社会治理拓展出一片新天地。
3.全方位构建立体化监督体系。制度的生命力在于执行。把制度优势转化为治理效能，必须依靠更多具有可操作性的执行机制和高效的监督机制。缺乏监督的制度是不靠谱的，缺乏监督的权力必然导致腐败的发生，缺乏监督的治理不会有“善治”。天长市对村级“小微权力清单”制度运行必须构建立体化的监督体系，监管环节须覆盖事前、事中、事后，监管手段应包含互联网技术等多样化手段。同时，加强村级事务监督委员会建设，在人员配备、报酬补贴、履职环境上予以充分保障，以调动其履职尽责主动性和责任感。
(一)“小微权力清单”制度体现社会治理的基本逻辑
1.社会治理的要义——在摸索中寻找让社会系统延续和可持续发展的规则。廉洁高效的基层组织系统是提供优质基本公共服务的重要内涵之一，而廉洁高效源于基层社会治理过程中权力运作的公开公平公正。程序的非公开公正公平，对社会治理系统的稳定是非常危险的，而由此导致的基层社会治理的无序违规，直接关系到国家稳定和社会安定[8]。
“小微权力清单”制度正是切中这一要害，在运作机理上体现程序的公开公正公平，并借助于“小微权力清单”程序性的内容设定，使得基层政府行政系统与基层组织系统和群众自治系统能够得到有效关联，进而实现三者的高效沟通与互动，从而维系着社会治理的可持续。
2.社会评价与争论——从弱规则治理向强规则治理转变。抑制小微腐败和减少社会矛盾，关系社会稳定，而维系这种稳定必须是一个完善的规则体系。
中国的乡村社会治理长期以来表现出的普通民众参与边缘化、宗族势力对权力的垄断、乡村精英贪腐及其带来的延伸性负面问题、政府公职人员与乡村精英的利益共谋等现象，其所折射出的是弱规则治理模式下的基层治理困境。这种治理方式带给基层的困点则是人治及与之伴生的腐败问题，结果是乡村社会生态的恶化。这也是长期以来中国乡村社会治理的难点和痛点。改变这一现状的唯一办法就是实行强规则治理，与之相适应的制度安排非“小微权力清单”制度莫属。这种强有力的制度安排对乡村公权力进行规则性的限定，引导乡村治理走上规范化的路途，从而激发出了乡村治理的内生动力[9]。
3.相关启示——延伸到中国经济社会各方面的公共政策。公开公正公平是社会治理的本质要求。公共政策的制定与执行必须通过强规则的制度安排，使程序公开与效率兼顾并将公平置于效率之前，努力让过程和结果都趋向透明化，这才是社会治理向好的内在逻辑。
(二)以结果公开倒逼过程公正符合一般治理的正反循环促进逻辑
1.过程公正的争论。对于权力运作过程公正的讨论由来已久。以为某一项制度的执行便可以让权力运作回归正轨，就会自然实现过程公正，这种认识是对权力运作机制的一知半解。
在实践中，权力管理往往形成一种“好制度——低效应——制度弱化”的反向反馈循环机制，如此反复亦或形成马太效应，制度执行越弱，制度效应越低，制度弱化越严重，导致我们对制度治理内在逻辑的质疑。
公开权力、约束权力是权力清单制度建立的初衷。只有加强对权力的监管，才能防止权力被滥用。阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。在权力行使的过程中往往会发生权力的腐败，清单管理着重于对各项权力的运行过程进行全面监管，其“杀手锏”则是结果公开，奖优罚劣，以此确保权力运行透明化、有效化，进而杜绝腐败。这其中最大的看点在于以结果公开倒逼过程公开公正，以致形成所谓“好制度——好效应——制度更优化”的正向反馈循环机制。
2.解决方案与启示——基于正向反馈循环逻辑展开制度设计。延伸到社会治理、经济发展各个方面，其公共政策的制定与执行必须建立以结果公开的前置要求倒逼过程公正的正向反馈循环机制，以此发挥制度效用的最大化。
(三)配套制度的常态化约束符合基层社会治理的一般规律
1.“小微权力腐败陷阱”。村社治理的历史告诉我们，长期以来，基层小微权力陷入“暗箱操作——微腐败——暗箱操作”的恶性循环，此所谓“小微权力腐败陷阱”，其原因在于基层社会治理的反规律运作：制度设计的单一性、缺损性以及制度运行的随意性、弱执行。
2.解决方案与启示。一是健全两“清单”制度的配套制度，即加强“负面清单”制度安排，明确界定“可为”与“不可为”，契合基层治理的必要性需求；
二是完善“积分管理”监管制度，强化“托底保障”，避免非公开随意性暗箱操作在公共领域普遍性出现；
三是加强系列配套制度的强力辅助，以此降低单一清单管理对社会系统稳定的危险系数。
“小微权力腐败陷阱”的机理分析，足可以给其他领域的发展与治理提供借鉴。延展到社会治理、经济发展诸方面的公共政策，要实现一个系统或一项制度的协同高效，一个基本的出发路线是必须在制度设计细节上相互嵌套，对主体制度部分亦或相对弱势的组成部分实施配套制度“托底保障”，进而通过正向反馈机制，打破“低效陷阱”，达成设计初衷应有的效应。
(四)制度设计的完善与细化必须体现保障与激励的双重要求
1.制度设计托底保障与发展激励的平衡。“小微权力清单”制度设计的优势在于主辅配套、托底保障。而具有制度可持续效应的特别之处在于制度实施的发展激励，以正向的福利刺激促使制度执行者“想为”“能为”，进而不断提升制度执行的质量与效益。但必须注意的是，应防止发展激励变成“福利依赖”——完全依靠福利刺激来决定制度执行的质量效益，继而演变为制度执行的必要附加而成为“负向刺激”。
2.解决方案与启示。伴随着制度设计的逐步完善与细化，制度的执行效应也随之变化。从其他社会政策领域实践来看，只要制度设计科学合理，配套齐全，托底保障与发展激励完全可以得到合理平衡。
具有深刻影响的标志性的个案突破，往往是社会不断进步的新起点。天长“小微权力清单”制度的试点无疑是巨大的成功。但是，“小微权力清单”制度绝非是促进基层治理现代化的唯一灵丹妙药，即便实践层面已经积攒了足够的量化证据。期待天长试点的“尺寸之功”能够发挥影响性示范意义，进而推动基层社会治理制度的全面创新，让国家治理现代化的初衷真正在基层落到实处。
[注 释]
① 来源于本课题组调研资料。
② 参见天长纪监委公开的2016(12)、2017(12)、2018(12)、2020(12)的《纪监工作通报》。
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