全域发展视角下的县级行政中心布局模式优化研究
刘琎
中国城镇群进入区域一体化高速发展阶段，各大都市圈的县级城镇将迎来更多的机遇与挑战，而其原行政中心的布局限制将影响融入区域发展格局，因此，作为城市的真正中心，行政中心的布局模式需要从全域发展视角综合考虑行政中心在全域空间选址与片区空间布局两个层次的优化模式，为县级城市的发展提供更好的参考与借鉴。
随着粤港澳大湾区等都市圈建设的推进，我国城镇化迎来加速竞合新格局。在新的经济发展局势下，城镇群中的县级城镇空间发展战略也将随着其在区域经济中所承担的分工责任发生转变。县级行政中心的布局，将引导县级城镇空间融入区域发展格局，从而促进县域经济体系提升发展。如何在全域视角下科学布局行政中心，将对县级城镇发展具有重大影响。
1. 全域视角下的行政中心布局模式研究成果
国内关于行政中心布局模式的研究主要涉及行政中心在城市空间结构中的地位与作用、行政中心选址、行政中心建设模式等。关于行政中心在城市空间结构中的地位与作用，单峰（2004）提出行政中心的建造和维护是城市空间重构的一种手段。关于行政中心选址，马素娜、王洪芳（2009）提出原址扩建、毗邻老城新建、跳跃式搬迁三种模式。关于行政中心建设模式，毛冬、唐国安（2007）总结了中小县市行政中心分散、集中两种整体规划模式下的平面布局与建筑设计。
目前对行政中心布局模式的研究主要集中在大城市及市级以上的行政中心选址或建筑形态设计，缺少对县级行政中心融入全域格局的布局模式优化研究。基于此，本文以县级行政中心为研究对象，试图在全域发展的视角下，从多个层面构建其布局模式优化模型。
2. 全域视角下县级行政中心布局模式优化认知
全域视角层级认知
（1）经济的快速发展和区域一体化进程加速，地区城镇之间的竞合关系愈发激烈，县级行政中心的布局应契合区域空间网络构建，对城市空间结构优化起到推动作用，带动周边区块快速发展。这就表明，其布局模式需要从全域视角出发，包括：区域层面的行政中心选址引导全域空间结构优化、城市层面的行政中心片区空间布局优化。
（2）全域视角下的行政中心布局优化基本要求
区域层面的行政中心选址引导全域空间结构优化—县级行政中心选址应符合区域城市群的发展方向，利于接受区域政策、资本、技术的辐射带动，融入区域城镇群网络布局；
应当能够引导城市空间形态优化，集合城市管理与城市要素融合优势，提升社会经济效益及城市活力。
城市层面的行政中心片区空间布局优化—从管理与使用的角度出发，县级行政中心布局要具有一定的规模与合适的功能配置，空间布局能够引导城市整体空间融入区域发展。
1. 区域层面：以行政中心选址引导全域空间结构优化
（1）以行政中心选址引导县级城镇融入区域格局
县级城镇为了拓展与区域核心城市联系的空间广度，更好地接受区域政策、创新技术、资本信息辐射带动，其行政中心的选址应当契合区域空间发展格局，迎合区域发展方向构想，便于与区域主要空间节点联系。同时应考虑强化自身城市发展体系，提升行政中心影响力，从区域空间节点转化为协同区域经济和空间发展的关键支点，加速区域空间格局形成。
图1 县级行政中心在区域格局中的布局模式示意
（2）以行政中心选址引导城市空间结构优化的三种模式
区域政治经济文化产业在空间上的高度聚集，反应在县级城市空间上的具体表现为，县级行政中心往往是真正的城市中心，其选址布局模式会影响到城市空间结构的变化。行政中心在城市中的选址优化，能够实现资源的重新整合，使城市各要素在区位与协作上处于最佳状态，从而引导城市空间结构优化，解决城市规模快速扩张和城市化进程加速引发的一系列制约城市发展的问题，谋求城市经济与社会的进一步发展，使县级城市抓住转型发展的契机。
县级行政中心在城市层面的选址优化主要有三种：
①跳跃式拓展模式—行政中心与经济中心并置
城市规模快速扩张，主城中心压力剧增，为缓解老城人口、交通等各方面压力，建设与主城经济中心并置的行政中心新城，优化城市结构，可以为城市战略调整提供重要推力。县城行政中心往往将集中政府对相关地区的政策支持与资金投资力度，吸引区域经济、文化及公共资源集聚，带动高附加值产业发展，成为新增长极。
通过对北京副中心的选址分析得出，跳跃式拓展选址模式中，新行政中心布局注重与主城中心的快速交通联系，以快速交通网络支撑新老城间的经济活动与资源要素互动，实现新城老城有效互动。
②近域拓展模式—行政中心与经济中心联合
许多县级城市的建设都是以老城为中心，圈层式向外发展模式，随着经济发展与城市扩张，老城中心被建设用地包围。为缓解中心压力，提高人居环境，并且考虑老城区保护更新与新区开发的协调发展，采取行政中心与经济中心并置的近域拓展模式，选择主城边缘有发展腹地区域，将城市建设重点转移到新区。
通过对合肥市政务文化新区的选址分析，可以发现近域拓展选址模式的布局特点：行政中心布局注重与老城中心的轴线联系，以两大中心的功能联结引导沿线区域更新发展，保护老城区风貌的同时植入新的活力功能，注重新城与老城的资源互动，缓解城市融入区域快速发展的建设需求与老城保护的矛盾。
③多中心模式—行政中心协同多个经济中心
县级城镇由于区域重大项目或投资商建设需求等原因，往往存在城区与多个产业园区并置问题，各区之间缺乏区域协调，基础设施建设难度大、空间布局混乱，城市竞争力与产业层次相对较低。县级行政中心的布局优化，为城镇用地优化集中，向区域城镇群发展方向融合提供重要动力。多中心模式将行政中心布局于地理中心区域，引导各片区一体化发展，促进资本、产业、劳动力、技术等要素在空间重组，为城市发展提供良好的平台和方向引导。
通过对长株潭城市圈湖南省政府选址研究可知，多中心选址布局模式中，行政中心布局注重集合各区资源优势，实现要素互补重置，使各功能区分工明确并最终实现功能融合；
再通过生态绿廊与快速交通网络，强势实现空间融合。
图2 以行政中心选址引导城市空间结构优化的三种模式示意
2. 城市层面：行政中心片区的空间布局优化
县级行政中心作为城市决策机构和发展理念所在，其中心价值将最直接体现在对其所在城市片区的辐射影响中。行政中心的布局结构和功能构成将影响片区架构，并直接引导整个城市发展方向。
（1）县级行政中心片区的圈层功能布局模式
本文总结参考了广州番禺、佛山顺德、靖江市、太仓市四个快速发展地区县级行政中心的布局结构，总结其功能布局模式：以行政中心为核心，向外辐射，圈层布局公共服务区、城市生活区及拓展预留区，辐射区规模控制在5～8km2，拓展区规模控制在20～30km2。
图3 县级行政中心圈层布局模式示意
图4 四个快速发展地区县级行政中心布局结构示意
（2）县级行政中心区圈层功能构成
县级行政中心区，如果要全面负担“自成中心”赋予其的职责，就必须拥有相对完善的经济发展和社会服务功能，有效聚集人流和资源，引导城市结构优化与城市经济提升。本文从快速发展地区县级行政中心区的功能构成中，概括了核心区、公共服务区、城市生活区的主要功能构成，如下表：
表1 县级行政中心圈层功能布局特征
（3）轴线引导融入区域格局的县级行政中心空间结构特征
县级行政中心区的功能布局往往以行政中心为核心，沿城市未来发展主方向，形成明显轴线空间结构特征：对接城市原有发展片区，衔接功能过渡与风貌融合，完善城市经济与社会功能；
引导城市向区域城镇网络群融合，顺应行政中心在区域层面的选址特点，提升城市竞争力，成为区域城镇群发展的重要支点。
图5 县级行政中心区功能构成示意
本文通过分析总结县级行政中心在区域层面如何通过选址引导城市融入区域城镇群网络，在城市层面如何优化整体结构布局提升竞争力，在空间层面如何布局功能圈层对接主城发展，并提出了多种布局模式优化模型，希望此次的研究探索，能为县级行政中心布局优化提供灵活调整的思路与方法。
未来城镇之间面对更快的发展节奏和更激烈的竞合关系，行政中心作为城市真正中心更应该建立良好的布局结构，引导城市空间发展与社会运转管理，做到各种空间之间的交流与融合，体现城市的独特特征与强大竞争力。
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