基于委托代理理论的高校基建项目财务管理问题研究
赖艳 广西师范大学政治与公共管理学院
基本建设是指以新增工程效益或者扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、迁建、大型维修改造工程及相关工作，基本建设财务管理的主要任务包括依法筹集和使用建设资金、合理编制项目资金预算、规范和控制建设成本、及时准确编制项目竣工财务决算并对基本建设活动实施绩效评价。为提高行政事业单位基建项目财务管理水平，财政部门出台了一系列规范基本建设财务规则的规章制度。在政府规章制度的指引下，尽管部分高校建立了校内基建财务管理制度，但在实际执行过程中，基建项目财务管理依然存在较多的问题，如项目概预算与实际建设成本严重脱节、工程竣工决算严重滞后、已使用在建工程长期不转固、建设成本核算不规范等。研究基建项目财务管理问题，对提高高校基建财务管理水平，降低财务风险，提高建设资金使用效益，促进政府会计准则制度的有效实施具有现实意义。
高校代理目标明确、职能部门协作配合和相关岗位工作人员能力胜任是高校基建项目财务管理目标实现的关键。尹顺达等（2018）提出高校基本建设项目管理存在各职能部门协同不够、建设项目管理队伍力量薄弱和管理不够规范的问题；
[1]黄文彬（2022）认为高校过于依赖政府资源投入、统筹优质资源共享共建协作与创新意愿不强等诸多因素制约高校基建项目筹资，并从政府、高校和市场三个层面提出相关对策；
[2]尚坤，张所鹏（2018）从过程评价、效益评价、影响评价和持续性评价四个方面阐述高校基建项目绩效评价的内容，建立了一套高校基建项目绩效评价指标体系。[3]吴春梅等（2018）提出高校基建内部控制应从权力制衡、纪检导入、信息公开三个方面进行改善与优化；
[4]王丽娜（2019）提出了创建主管校长领导下的各部门联动机制，捋顺和构建财务竣工决算的规范化流程；
[5]汤浒，赵坚（2015）将组织结构引入委托——代理模型，构建了一个把组织结构作为内生变量的双代理人模型，说明了组织结构、代理人努力和组织产出三个变量之间的关系。[6]
总体来看，已有文献对高校基建项目财务管理问题的研究，涵盖了工程立项到交付使用全生命周期，主要从高校内部管理层面进行成因分析和提出改进建议。但内部因素分析囿于高校内部职能部门管理现状，对实现高校基建项目财务治理目标过程中委托人和社会中介机构的作用研究关注度不足。本文运用委托代理理论分析高校基建财务管理中各主体角色定位及其关系，从外部委托代理关系和高校内部委托代理关系两个维度分析了部分高校基建项目财务管理问题的制约因素，并提出激发高校提高基建项目财务管理水平内生动力的改进策略，为提高部分高校基建项目财务管理水平建言献策。
19世纪70年代，罗斯（Ross）等经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题，委托代理理论开始迅速发展。因目标函数不一致和信息不对称而存在逆向选择和道德风险的可能，委托人需做好激励和监督使代理人在实现自身效用最大化的同时实现委托人的收益最大化。委托代理理论起源于对企业的观察，同样适用于公共部门，为基建项目财务管理过程中高校及其主管部门的职责定位提供了较好的分析视角。具体而言，政府主管部门让渡高校基建项目财务管理权力到高校，产生了政府机构与高校法人之间的委托代理关系，其中政府主管部门成为委托人，高校法人成为代理人。高校基建财务管理主要涉及基建、财务、资产部门，高校法人通过职能部门完成基建财务管理的每一项具体任务，产生了高校内部的各层级委托代理关系。多层次委托代理关系增加了因信息不对称性而形成的道德风险和逆向选择场域。
在财政部门基建管理制度的安排和约束下，诸多高校基建项目财务管理水平不断提高，但部分高校基本建设过程中依然出现财务管理不到位的情况。
（一）项目预算数与实际成本严重脱节
部分高校建设项目概预算编制不科学。按照行政事业单位内部控制规范，基建项目概预算应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核。但实际执行并不到位，使得项目概预算严重脱离实际，要么概预算数远远超过竣工财务决算数，要么实际建设成本远远超过概预算数。由于项目预算以批准的概算为基础，进而导致资金需求预测不准确，预算刚性约束作用大大减弱。
（二）建设成本核算不准确
部分高校基建项目建设成本核算不规范。一是建设成本常常超出批准的建设内容，如建设房屋时，将家具和空调记入在建工程成本，实际应按固定资产核算和管理。又如将专门借款利息等应记入项目建设成本的支出直接费用化。二是由于施工过程中常常出现设计变更、原材料升级、施工条件变化等原因，部分高校基建项目竣工验收到价款结算时间跨度远远超过3个月。三是发生的待摊投资长期不分配或者分配方法不科学，也导致工程建设成本不准确。
（三）已使用在建工程长期不转固
部分高校存在已使用在建工程长期不转固、不决算的情况。基建、资产管理部门岗位工作人员未严格按照制度办理资产交付使用手续，使得财务部门缺少在建工程编制决算报告和转固定资产的依据。我国高校基本建设财务决算滞后，存在大量已交付使用的资产未纳入单位固定资产管理序列，仍停留在基本建设环节的问题，致使这部分资产实物管理与价值管理脱钩，固定资产账面价值失真。[7]工程竣工财务决算滞后、已使用在建工程长期不转固，无法进行折旧等后续计量，影响了成本核算，阻碍了全面实施绩效管理目标的实现，甚至由于工程债权债务、财产物资不能及时清理直接造成了高校经济损失。
（一）委托人制度执行监督缺失
作为委托人的政府主管部门对其代理人高校的激励效果和约束功能均存在不同程度的缺位和缺失。尽管规章制度明确了高校主管部门的职责范围，但实际业务中，高校主管部门侧重监督工程项目建议书、可行性研究报告、投资概算的编制和项目资金预算执行进度，对高校基本建设成本核算、工程竣工结算、工程竣工财务决算、在建工程转固等财务管理工作较忽视。
（二）代理人内部管理水平限制
1.内部管理制度不健全
部分高校内部基建财务管理制度不全面、部分规定不明确。高校在制定本校基建财务管理制度时，存在调研不充分，征求意见流于形式的情况，导致制度内容不全面，部门和岗位权责不一致、部分任务没有明确责任部门和岗位且缺乏执行程序。制度部分规定不明确，影响了可操作性。如对基建的定义缺乏定性定量判断标准。此外，基建项目财务管理绩效评价标准和结果运用等配套实施办法的缺乏制约了制度有效实施。
2.岗位工作人员管理不到位
岗位工作人员管理不到位制约了部分高校基建项目财务管理制度的有效执行。基建财务管理工作具有专业性和复杂性，相关岗位属于关键岗位。作为最终代理人的岗位工作人员除了要具备较全面的专业理论知识，还要求具有严谨务实的工作态度。实际中，存在以下情况，导致财务管理水平低、效果差，一是存在岗位设置不合理的情况，项目多、业务流程多但岗位少；
二是有的工作人员不具备相应资格和能力；
三是缺乏工作人员培训、评价、轮岗等机制。
3.内部监督缺失
基建财务管理过程中，内部审计未充分发挥作用。高校经济活动快速发展，带来了高校财务、科研、资产、招采、基建等方面管理规模快速增加。[8]内部审计、监察岗位却很难增加，现有内部监督力量不足。尤其在内部监督信息化建设和审计方法落后的高校，更是难以实现监督目标。同时，领导权力过于集中且缺乏制衡监督，对于“一把手”的内部监督往往处于同级之间甚至“下对上”的关系，监督部门的独立性非常有限，监督行为常常浮于表面。[9]
提高高校基建项目财务管理水平，需进一步厘清政府、高校、内部职能部门的关系，建立完备的制度体系和运作机制。
（一）加强对代理人高校基建财务管理监督
政府主管部门作为委托人应主动承担起对高校基建财务管理的监督和约束的责任，实现高校基建财务管理中委托代理收益最大化。政府部门作为高校的举办方，在委托代理理论视域下，与高校之间形成委托与代理关系，财政部门出台的一系列规章制度有效减少了因信息不对称与目标不一致导致的高校在基建财务管理中存在逆向选择甚至道德风险的情形。一是政府作为高校基建治理的委托人理应结合高校的特点，制定可操作性强的规章制度，确保委托代理关系的良好发展。二是应在财政、人才等方面配置资源给予高等学校充分的技术支持，为高校基建项目财务管理供给服务。三是充分发挥社会中介机构在提高高校基建财务管理水平中的作用。基于独立性考虑，由政府主管部门承担审计费用才能真正实现第三方机构客观、公正地对高校基建项目财务管理水平做出评价。
（二）提高高校内部管理水平
1.完善内部管理制度
健全的内部管理制度，是高校基建财务管理工作有效开展的重要前提。高校在制定管理制度时，除了要遵循政府部门的规章制度，还应考虑本校实际情况，以制定出更科学、操作性更强、适应性更强的内部管理制度。首先，界定清楚基本建设的定义、范围，以及资本化定性定量标准，如改扩建、大型修缮改造项目的资本化标准。其次，梳理业务流程，明确业务环节各部门、各岗位的职责权限，同时规范好执行程序和保障措施。最后，设计内容全面的附件表格，定期对基建财务管理业务进行风险评估，及时调整基建财务管理策略，确保各项制度能落到实处。
2.建立职能部门协作机制
解决高校基建财务管理委托代理问题，不仅要考虑规章制度的设计，还应该考虑高校内部组织结构，各个职能部门之间良好的分工与配合是实现基建财务管理目标的关键。高校基建财务管理工作一般由财务部门牵头完成，期间要与基建管理、国有资产管理等部门协调沟通才能顺利完成。分管校领导应积极推动创建各部门分工协作的联动机制，明确各部门、各岗位的职责权限，将基建财务管理效果纳入领导绩效考核和离任审计范围，以确保联动机制有效。职能部门良好的协作基于各部门相关岗位的履职情况，基建财务管理工作不仅要求工作人员具备扎实的理论知识和较高的职业道德水平，还要具备良好的沟通协作能力和自学能力。一方面，高校应任用条件符合的人员承担岗位职责。另一方面，应加强岗位管理，明确岗位责任，形成岗位说明书，定期不定期对其进行业务提升培训和职业道德教育，实行绩效考核。
3.加强内部监督
内部监督职能应成为学校发展的免疫系统，高校应加大经费和人力的投入以提高对基建财务管理的监督力度。结合基建财务管理的具体目标和要求，内部审计部门应牵头完善内部监督制度，明确审计部门和工作人员的职责范围，规范监督程序和方法，充分发挥在基建财务管理工作的监督作用。同时应进一步提升内部监督信息化水平，发展数据式监督方式，升级高校业务数据存储方式，形成基础数据仓库，便于监督软件抓取和利用。监督方式信息化突破了监督人员人手不足、能力不足、经验不足的限制。引入跟踪审计，构建新型审计管理模式，自有审计力量不足的，可以委托社会中介机构进行项目的全过程跟踪审计。
综上所述，基本建设财务管理是高校内部管理的重要内容，只有明确政府主管部门与高校的角色定位，提高高校内部管理水平，才能做好高校基建财务管理工作，进而提高建设资金使用效益，准确核算建设成本，有效控制财务风险，服务好学校发展大局。
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