甘肃省际边界城镇构建多民族互嵌型社区的实证研究——以甘南藏族自治州L社区为例
蒲晓贞，才让珠玛
（1. 2,甘肃社会主义学院，甘肃 兰州 730070）
中国行政区划是国家“充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素”[1]，将国土划分为若干层次，并建立相应的政府公共管理网络，现代意义的省际边界也因此得以产生。省际边界地区作为特殊的地理单元，多为多元民族、宗教、社会体系等碰撞、交流、杂糅的典型区域，且大部分处于“核心—边缘”行政空间格局的外围，属欠发达地区，因此成为实现区域统筹发展、构建和谐民族关系、培育中华民族共同体意识的难点和突破点。
甘肃作为多民族省份，“历来是沟通东西的大通道和座中联边的辐射区，是多民族交往交流交融区、多元宗教的交汇区、错综复杂民族问题的缓冲区，是历代中央王朝和大一统国家稳定西北、经略周边、稳固边疆的桥头堡和战略要地。”2019 年习近平总书记视察甘肃时指出：“甘肃是一个多民族地区，还是涉伊涉藏地区和进疆入藏的通道，做好民族工作意义重大。”是对甘肃战略定位的新提升与精辟总结。细看甘肃现今的行政版图，地域从中国版图中心向西北延伸，呈狭长状，东接陕西、东北与宁夏相接，南临四川、西与青海新疆毗邻，北靠内蒙古并与蒙古国接壤，形成人们说的“远看一个省，近看一群省”的多省份交界的省域形态。由此，省际交界地区自然成为甘肃重要的地域构成部分，同民族地区有着空间上的高度耦合性，是甘肃推动铸牢中华民族共同体意识实践进程的关键区域。2014 年中央政治局召开的进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作会议上，明确指出：“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融，巩固平等团结互助和谐的社会主义民族关系”，为多民族聚居地区构建和谐民族关系提供新的路径，也为广泛分布于甘肃省际交界地带的边界城镇构建多民族互嵌型社区以推动当地民族团结、社会稳定和发展带来了重要契机。
甘南藏族自治州“地方不小，但偏居于偏僻省份的偏僻地区”，“在甘肃的西南角上，西接青海，南通四川，占甘肃总面积的1/10，约4.5 万平方公里。”[2]是典型的省际交界地区，下辖夏河、玛曲、碌曲、卓尼、迭部、临潭、舟曲县和合作市这七县一市，99 个乡镇（街道办)、664 个行政村。由于“地处藏、汉接触的前哨”，自古便是“进藏入汉”的重要门户，也因此形成了以藏族为主体的多民族聚居格局，现总人口74.23 万人，有藏、汉、回、土、蒙等24 个民族，少数民族占63.13%，其中，藏族人口占56.8%。
（一）甘南地区省际边界城镇的空间分布
省际边界是甘南地区的主要边界形式，因南与四川省阿坝藏族羌族自治州，西与青海省果洛藏族自治州、黄南州藏族自治州、海东市交接，从而形成了甘青川、甘川和甘青三种交界类型。就县域而言，七县一市中玛曲、碌曲、夏河、迭部、舟曲县5 个县是省际交界，面积达29880.9 平方公里，占总面积的66.2%。其中，玛曲县、碌曲县为甘青川三省交界，夏河县为甘青交界，迭部县和舟曲县为甘川交界。而这些交界地带具体由乡镇这一最基层的行政机构所管辖，往往处于行政权力的外围，是跨界矛盾的频繁区、不平衡不充分问题的突出区、统筹地方经济社会发展的攻坚区和提升基层治理能力的突破区。甘南州本身就是省际交界地区，省际边界性乡镇可谓名副其实的“边界中的边界”，数量分布较多。乡、镇政府所在地通常是规模相对小的城镇，有着构建多民族互嵌社区的基础优势。
同县域交界类型一致，甘南省际交界型乡镇也有甘青川、甘青、甘川三种交界形式，数量总计22个，占全州总乡镇（街道办）数的22.2%。其中，甘川交界型居多，有12 个。具体如表1-1 所示：
表1-1 甘南州省际边界乡镇统计
根据调查显示，甘南省际边界乡镇总面积达18992.14 平方公里，占省际边界县域总面积的63.56%，占全州总面积的42.2%。可见，无论是从省际边界县域、乡镇的数量占比，还是更为突出的省际边界乡镇的面积占比来说，甘南“省际交界区”的地域空间定位实至名归，其总体发展战略要立足于“甘青川三省交界区”的宏观地理定位。如何立足“因地制宜”、“本土化”发展理念，科学把握与有机转换地域特点，在现阶段乡村振兴、区域统筹发展、民族团结进步创建工作等中显得颇为重要。
（二）甘南地区省际边界城镇的民族格局
如表1-2 所示，甘南地区省际边界县域的民族构成大体相似，均以藏、汉、回为主，并有零散的蒙、回、撒拉等民族。具体的差异性，则主要呈现在基于人口数量的主体民族的异同。
表1-2 甘南州省际边界县域的民族分布情况统计
此外，省际边界因素也在一定程度上影响着邻近地域间的民族分布。例如，夏河、玛曲县与青海省河南蒙古族自治县接壤，地域的邻近性使得各民族跨界交往交流交融，从而在此二县中蒙古族有一定的占比。与此同时，作为多民族、多宗教共生区，宗教因素对甘南地区的社会发展有着不可忽视的作用。以拉卜楞寺、郎木寺为代表的宗教中心，民族交往交流交融频繁，往往以经济互补性为基础形成多民族互嵌的生存格局。
总之，省际边界地区是甘南的重要构成部分。作为微观实体的边界城镇、村落、社区，更置于隔离与互动”频繁交织的博弈场域，凸显着自然、人文、行政权力间的交汇，成为共建共治共享基层社会治理格局的突破点。
甘南地区省际边界城镇（乡镇）的社区，分为县城驻地乡镇型社区与其他乡镇社区两种类型。其中，前者有玛曲县尼玛镇城西和城东社区、碌曲县玛艾镇卓格和尼玛社区、迭部县电尕镇城西和城东社区，共计6 个。此类社区的特征：一是随着2003年甘南州县城驻地的撤乡设镇而产生，经历了从城镇居民委员会到社区的逐渐转变。二是人口主要为城镇居民，有藏、汉、回为主的多种民族，包括常住人口和流动人口。三是设两个社区将县城划分为两部分管辖，辖区包括机关单位、服务行业等。四是党建引领是社区主要的工作方式。而其他乡镇社区，仅有碌曲县L 镇设有社区，即L 社区。它的特征：一是乡镇驻地社区，所辖人口为乡镇驻地的城镇居民及流动人口，管辖范围有辖区的常住人口、机关事业单位和服务行业等。二是藏、回、汉为主的多民族聚居区。
两种类型的社区只有规模大小、数量上的差异。而L 社区因地理区位、历史传统等方面的独特性，又显著区别于县城驻地型社区。L 镇地处甘川交界，因该地有两座有名的藏传佛教寺院而得名。“四周群山环立，座座丹崖露头于苍松翠柏之间。”[3]白龙江潺潺向东穿过谷中，分属甘肃、四川的两座寺院隔江相望，分属两省的村落依寺而成。由于古为甘南重要的贸易集散地和交通要冲，以及因独特地貌而称之为“东方小瑞士”并成为名扬海内外的旅游重镇，使得这里自古是多民族交往交流交融的典型区域。而甘肃的L 镇、L 行政村和L 社区 就在甘川交界点上。
（一）L 社区的形成
L 社区的产生得益于甘南州2003 年前后开展的,以县域驻地乡为主的撤乡设镇。它的形成大体上经历了从L 镇成立后的城镇居民委员会的设置到社区的转变。考量到社区建立的首要条件是人口数量，因此，关注社区人口的构成来源无疑是研究民族互嵌型社区的关键因素。在笔者的调研中得知，达到建立社区的人口数量是地方政府与民众意愿双向维度的“协议”共识。
1.地方政府维度。撤乡设镇是地方推进城镇化进程的重要举措，社区作为新的基层行政单元，它的设置由地方政府掌舵与落实。其中，城镇人口数量是否达到建立社区的标准，成为当地政府首先要解决的问题。
被访者：L 镇社区工作人员A 某
撤乡设镇、建立社区，当时有人口上的要求，城镇人口（城镇户口）要达标。因为那时城镇人口有政策上的优惠，能享受到城镇的低保，比农村户口好。所以，当时政府动员和民众自愿下，一些没有牛羊、草山、经济收入或经济收入差的L 行政村村民就转成了城镇人口。刚开始转城镇的人较多，社区人口达三百多人。后来，由于精准扶贫政策等的实施，城镇人口享受不了相关优惠，就有一部分人又转回农村户口（牧民）了。
2.民众自愿维度。L 社区初建时，人口转入是自愿原则。即L 行政村人基于对自身家庭经济条件、能享受到的优惠政策等综合考量后所作的选择。值得强调的是，既得利益对于村落民众来说是至关重要的，民众的利益实现在推进城镇化、乡村振兴是不容忽视的重要力量，也是推进边界地区社会和谐稳定、可持续发展必须透视到的因素。
古人云：“生于斯，长于斯，死于斯，铭于斯。”L社区的特殊性主要在于它的省际边界性、多元民族宗教性，其民族互嵌型社区建设的实践困境也主要在于这些特殊性。
（一）基于边界性的困境
由于一地分两省的实际，使得边界矛盾一直是L 社区所处区域的主要矛盾。早期，甘川地界是以白龙江为界线，但随着城镇的发展和镇区建设，并没有形成精准的划分界线，这成为发生矛盾的主要引擎。而这主要矛盾是草山纠纷，因为是牧区，牧业曾是当地民众尤其是藏族的主要生计方式。当发生省际矛盾时，甘肃、四川村落的亲戚间很少有往来。随着牧民定蓄、以旅游为主要推动力的生计多元化，使得牧业生计逐渐从“最主要”向“相对主要”或“没有关系”转变。尤其对于社区人口而言，他们大多数没有草场，打工和经商成为主要生计方式（如图3-1 所示）。
图3-1 关于“您家的主要生计方式是什么？”的结果统计
没有草场，地皮紧张已成为构建和谐社区环境的阻碍因素之一。存在兄弟姐妹没有分家，共用一个院子的现象。这种不分家的情形在回族家庭中表现突出，藏族家庭则主要是在经济困难的家庭。
个案 社区居民C 家（藏族家庭）
C 家位于L 行政村J 村，一家9 口人，即户主、妻子、大儿子儿媳及三个娃、女儿和二儿子。有草场270 亩（因为家里的部分人是牧民，非城镇人口），没有牲畜，草场租给别人。家里的主要收入来源是大儿子、女儿和二儿子的打工收入。两个老人身体不好，和大儿媳一起在家带孩子。由于家里经济困难，至今，还没有分家，因为地皮（好的地皮）紧张、价格高而盖不起房。二儿子和女儿至今没有结婚，最主要原因就是没有房子、地皮很贵。
个案 社区居民D 家（回族家庭）
D 家位于B 村（镇区街面），一家4 口人，户主、妻子和两个孩子。借住在弟弟家，和他一起经营宾馆和鸿星尔克专卖店，收入主要来自帮弟弟打点生意。妻子腿脚不太方便，两个孩子还小。最大的困难就是没有自己的房子，因为地皮紧张、价格也高。
（二）基于民族关系的困境
多民族多宗教聚居社区，民族关系始终是民众重要的生活纽带，尤其在诸如居住空间互嵌的L 社区。除了前述的地界问题外，以宗教信仰为主要内容的民族文化的不同，是民族关系尤其是藏、回、汉民族关系最敏感的症结所在，一旦被触及将影响彼此间的关系，这在早期更为突出。现如今，由于生活水平、观念素质等的提升，加之，为生活而奔波的经济行为，使得“各自相安”的生存形态成为常态。但是，对于构建更为和谐的多民族互嵌社区而言，这种看似和谐的“各自相安”的状态其实可视为欠缺实质性的交往交流交融。
通过调研发现，民族关系所涵盖的与各民族传统文化相关的深层次内容，在L 社区这样有互嵌传统的区域，通常不会被触及。因为有限的草场和牲畜使得牧业成为当地民众的生计方式之一，而不是“主要的”，这对社区居民家庭更是如此。因此，为生计奔波成为普遍家庭最主要的任务。除非在寻求生计或邻里日常生活中发生矛盾（这种情况较少），否则由于各自忙碌、各自有独立的生活居住空间，民族关系因较少的交集而趋于平和。但是，这种平和一旦涉及通婚、地界等问题时就直接升级为民族乃至信仰的矛盾，这种情形也较少发生。总之，L 社区民族构成的传统基础，使得民族关系的稳定始终成为社区工作、构建相互认同且和谐的民族互嵌型社区的着力点。
（三）基于“插花式”的困境
L 社区、L 行政村、商业街区，无论人口还是区域范围都呈互嵌状态，没有明显的界限，故笔者称之为“插花式”。社区居民零星散布于各个村落各个家庭，“居民”只是城镇户口的表征，不能因户口不同而隔离家庭。普遍的情形是，居民家庭中有“居民”也有“牧民”。同时，“居民”的住房在“牧民”所属的村落也呈零散。“插花式”的分布形态使得社区管理是双重管理，即社区和村组管理。可见，郎木社区有别于同一区域、集中管理的通常意义的社区，这成为民族互嵌型社区建设的又一实践困境。
被访者：L 社区工作人员D 某
成立社区，社区居民人口的形成当时是政策性的引导，允诺给没有草山、牛羊的城镇低保。本身不大的地方，要分出L 行政村，再从行政村分出社区难度很大。看是人口不多，但全都入户走访也费力，上上下下太分散了，甚至有一个家庭两个户口的。所以，正规社区的片区管理在这里是不可能的事情，划片区或全L 行政村社区化管理也行不通，因为既有城镇居民也有牧户。除非社区居民易地搬迁，不然社区统一规划、管理太难了。开展社区活动也不容易，人聚不起来。
构建民族互嵌型社区的实践是提高基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，有利于消解基层社会矛盾，对社会的良性运转发挥着重要的作用。互嵌是空间、经济、文化、宗教等领域的多元互嵌，而共生性不断增长的过程，便是各民族深化团结的过程。要推动民族互嵌型社区的构建，理应基于本土实际，尤其是诸如L 社区这样特性较为突出的区域，要兼顾地域空间、人文环境、行政力量介入等多方因素。必须走国家力量与地方肌体有机结合的本土路径，即现实基础上的政府治理、社会调节、居民自治与“插花式”形态相结合。具体策略主要有以下几个方面：
（一）地域界定为首要条件
对于省际边界性社区而言，其本身就具备地域空间的界定即“边界性”。可以说，无论是整个甘南还是境内的某个县域、城镇、社区、村落，精准的地域界定始终是其发展的基础条件和突破点。要解决地域空间概念混淆或替代的现象，也就是甘南作为典型的省际交界区的精准定位。
对作为典型省际边界区域—L 镇的地域空间描述也存在概念混淆的现象，通常称之为“甘青川三省交界处”，实际上是“甘川交界区”。这种概念混淆与替代，对本身是省际边界的区域无疑是症结所在，因为地界矛盾始终是边界地区绕不开的问题，没有精准的地域空间界定就无法理清矛盾源于何处，就无法开展协作解决问题。因此，要对L 社区的地域空间作界定，就是“位于甘川交界区，是省际边界性社区，即‘边界中的边界’”。
（二）社区参与为基本条件
社区是构建民族互嵌型社区的主要推动力和实践者。L 社区的主要工作就是为社区民众服务。
被访者：L 社区工作人员E 某
火车跑的快，全靠车头带。L 社区利用“四抓两整治”及“两委”换届，选好配强社区班子。根据“一升一降”的原则，社区通过选举产生了新一届“两委”成员，平均年龄28 岁，最低学历大专。其中，女性成员3 名。日常主要工作就是服务民众，组织开展政策宣传、环境整治、治安防范、便民服务、扶贫济困等形式多样的活动。开展最多就是入户宣传。现在社区居民基本上知道自己是社区人口，对政策宣传接受度也有所提升。每年会组织去外地考察，差距很大，人家的社区辖区有很多企业、居民素质高，是整片区的，跟我们的社区无法比较。但是，工作方法可以借鉴。要持续做好宣传引导工作，所有的资源要有效利用起来。
L 社区在工作实践中已培育“有事找社区”的基本信任度。这对进一步构建多民族互嵌型和谐环境，无疑是中坚力量，需要持续地培育成熟。
（三）认同构建为动力源泉
认同构建以培育社区民众的认同为主，社区民众的参与意识、参与行为以及参与有效性皆离不开对本社区的认同、对本民族和其他民族的认同，认同也在一定程度上影响着社区治理。通过笔者的调研发现，L 社区民众对其他民族的认同度和民族团结的感知度较高，如图4-1、4-2 所示。
图4-1 关于“您是否愿意其他民族居民生活在同一社区”的结果统计
过去民族关系的紧张状态，随着当地旅游业为主要载体的市场发展，民众生计的多元化及生活水平、知识素养和法治理念的提升而逐渐淡化。在此过程中，当地的现代社会网络体系在也构建，其中也包括更为具象化的互嵌民族社区的构建。
（四）建构秩序为重要保障
民族互嵌型社区构建是以社区治理结构为支撑，即自治、法治、德治相结合，善治是最终目标。要达成这些“治”，建构社区秩序是重要保障。就L社区而言，居民受社区与村小组的双重管理，加之，“插花式”的格局，使得管理难度大而复杂。因此，村规民约作为村落正常运转的重要制度保障，归于其内容的本土性和出台时的民主集中制原则，具有较强的可操作性和实效性，
基于此，借鉴外地先进社区的建设经验，适度培育社区内的其他组织，通过各组织的协商、合作继而推动相应秩序的建立，不断完善民族互嵌型社区的内部制度环境，更为合理有序地进行社区管理。
图4-2 关于“您对民族团结的理解？”的结果统计
甘南地区作为典型的省际交界区，自古以来是“进藏入汉”的重要门户。独特的地理区位与多元民族、宗教和社会体系碰撞、交流与杂糅，使得该地区成为甘肃推进民族团结进步创建工作的重要区域。其省际交界城镇的社区皆为多民族互嵌社区，其中，L 社区囿于所处的“省际边界性”地理区位、“因寺而成”的形成历史、多元民族宗教共生的社会人文特征等，显其独特性。这个独特性在笔者的调研中逐渐深化，并呈现出新的特性，即“插花式”的居民分布格局、旅游业为主要载体的现代化进程对民族关系的正向影响等。基于此，笔者认为当地构建民族互嵌型社区具有先天的历史积淀，需要在原有的优势上进一步推进政府治理、社会调节、居民自治和“插花式”分布现状的结合度，从而走出因地制宜的本土路径。
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