基层行政事业单位预算绩效评价的现状与对策研究
高雯
（临沂市兰山区财政局，山东 临沂 276000）
预算绩效管理指的是财政部门及基层行政事业单位以绩效目标为对象，将绩效目标的制定、审批以及绩效监控、绩效评价等作为主要内容开展的预算管理活动。本文所讨论的预算绩效管理对象是纳入基层部门预算管理的所有政府资金。
基层行政事业单位、部门预算应遵循科学决策、经济适用、关注绩效、成本效益均衡、全生命周期管理的原则。部门预算的预测必须以社会经济发展规划和履行部门职能的需要为依据，对项目全程收支金额应据实测算，力求数据全面完整、真实准确、体现综合预算的要求。基层行政事业单位、财政需建立权威完善的支出标准指标系统，保障各项目单位预算金额的客观合理性，减少预算调整与主观变更概率，以期预算资金分配公正透明、均衡适宜。
（一）行政事业单位预算绩效的概念与意义
预算绩效指的是财政资金投入项目、单位后可达产出值与实施结果。预算绩效管理关注财政公共预算资金投入支出比，将绩效目标设定、绩效全程跟踪、绩效评价和绩效结果输出融合至预算编制、执行、考核全过程，以助提高公共预算分配的科学性、前瞻性与公共效益性。我国的基层预算绩效体系，应将实现地方绩效目标作为引导，将全程绩效评价为途径，将结果应用为评价目的，覆盖财政资金全类型，贯穿事前项目可行性评估与预算编制、事中预算执行和监督、事后反馈结果运用和激励全过程。
（二）行政事业单位绩效评价的概念、程序与指标设置
绩效评价指的是行政事业单位借助科学的工具与方式，对一定时期内部门预算实施情况、政府公共投资项目情况、社会效益等全面综合测评的管理行为。绩效评价的最终目的是提升政府决策水平与项目实施质量、在满足工期目标的基础上提高政府投资项目经济效益。部门层面的评价是行政事业单位整体绩效评价的分解和细化。
绩效评价的程序包括制定绩效计划、计划的执行与评价、编制报告等。基层行政事业单位（部门）应根据本级政府整体战略目标，综合考虑绩效评价期间宏观经济政策、公益性建设、公共事业环境、部门职能管理需要等因素，结合业务计划与预算，依据结合上下级、逐层汇编、分层分解的流程，编制绩效和激励计划。
绩效评价指标是指根据绩效评价目标和各行政事业单位的需要而设计的，以指标形式体现的能反映单位（部门）特征的因素。绩效评价各项指标设置应具象、可衡量。不同行业、不同性质的单位（部门）以及项目进展、社会发展的不同阶段，评价指标的设置以及各指标的评价比重也不相同。
（三）行政事业单位绩效评价的作用
一是价值判断与评价功能。通过绩效评价将各单位部门预算实际绩效指标值与目标值、历史水平等进行比较，对单位部门建设项目的社会公共价值做出判断，评价财政资金使用情况。
二是预测功能。绩效评价可以预测和判断单位、部门实施项目与预算绩效的未来趋势，便于政府部门更好地进行决策与财政资金控制。
三是管理功能。为了实现项目建设目标和政府发展战略，必须确定相应的绩效驱动因素、构建绩效指标体系并设置项目标准水平。
四是行为导向功能。绩效管理事前指标体系的设计、事中发现问题并采取改进措施、事后的评价与激励，引导各单位、部门采用与本级政府整体规划一致的行为，努力改进管理水平、健全一套完善的、科学精准的、执行度高的绩效管理体系，提高政府公信力、改善社会服务水平。
（一）对预算绩效评价工作认识不到位，基层工作人员专业性不高
在部分基层行政事业单位实际工作中，部分单位（部门）并未清晰准确地认识绩效管理考核的意义与评价目的，未能将绩效管理工作与单位（部门）预算、项目实施紧密结合起来。某些基层单位（部门）工作人员存在侥幸、应付、走过场心理，对绩效评价工作缺乏工作热情，刻意回避预算绩效管理工作中的突出问题、难点问题，也没有对单位预算给予综合、客观的考核评价和结果反馈，致使基层行政事业单位预算管理水平不高，内部动力与监管不足。
基层单位往往更关注绩效管理工作的前期控制，现阶段部分行政事业单位负责绩效管理工作的人员并未接受过系统、专业的培训，存在个别工作人员对绩效考核工作内容茫然不解，大大降低了预算绩效指标设置的科学性与考评结果准确性，严重制约着基层预算绩效考核工作的开展。
（二）预算绩效评价制度不健全，指标体系架构不完整
现阶段我国出台的行政事业单位预算绩效管理法规文件中，均未对各单位（部门）的具体预算绩效管理工作给予明确规定。基层单位（部门）的预算管理绩效管理水平不高、预算编制与资金缺乏实时动态的监管与信息披露。预算绩效管理工作的难点之一是合理设置绩效目标与评价指标，基层行政事业单位的营运与政府公共投资项目应兼备经济性、社会公益性、服务性、环保性、劳动带动性等，不同的行业在设置绩效指标时，还应兼顾横向行业对比特点、纵向时间对比，绩效指标的设定应清晰具体，分为可量化与不可量化类，科学设置绩效目标需各单位（部门）综合考量，而现阶段预算绩效指标的设定往往形式大于实质、应付财政检查，无法充分发挥预算绩效的管理职能。
（三）预算管理模式粗放、预算绩效评价方法模式化
部分单位（部门）预算编制质量低导致预算调整随意、频繁，预算缺乏可执行性，绩效评价制度未能发挥制约职能。现阶段我国基层行政事业单位较为普遍的情况是，单位（部门）进行预算项目评价时，评价维度不够广，评价方法较为单一、套用模式化，不能够完全适用于本行业性质。绩效评价问责机制实施不到位，整改、完善、调整工作浮于表面，评价结果并未能直接与预算安排挂钩，绩效管理缺乏合理性，监督流于形式。
（四）行政事业单位预算管理手段落后、信息滞后，第三方绩效评价市场不成熟
目前部分基层行政事业单位未引入绩效评价管理信息系统，基层工作人员工作量大，各项绩效考评工作细碎烦琐，数据客观性低、准确性低、应用性不足、参考度差。各兄弟单位间未实现数据共享，数据库查询困难、信息滞后。绩效评价片面、绩效管理信息化建设工作滞后。现阶段市场上的第三方绩效评价机构主要针对企业，对政府公共投资建设项目资金的绩效评价服务水平有待提升，评价缺乏专业性指导规范。
（一）明确社会服务目标，树立绩效管理意识，组织专业、精干的预算管理队伍
单位（部门）应提高内管工作的主观能动性，责任到人，花钱问效，无效追责。加强专业预算绩效管理队伍建设，开展专业技能培训工作、提升引进绩效管理人才标准，提高绩效考核准确性与专业性，为后续绩效考评工作提供有力的支撑。
（二）建立健全预算绩效管理工作制度、构建系统完备的绩效指标体系
1．建设制度体系，突出工作目标、明确职责分工、翔实工作程序
第一步，构建全方位预算绩效管理体系。目前我国基层行政事业单位实施预算绩效管理的对象以政府公共投资项目为主，政策、部门为辅，资金支付方式以转移支付为主，政府财政运行为辅，应逐渐拓展为政府一般公共预算、公共投资建设项目预算、政策预算等全方位绩效管理体系。
第二步，绩效管理深度融入预算管理全过程，将预算绩效管理理念、方法与预算编制、执行、决算、监督全过程有机融合，构建事前、事中、事后“三位一体”的闭环系统。预算执行中，基层行政事业单位应对财政资金运营情况和绩效目标实施状况进行实时监控，及时发现问题并纠偏。事后，单位应比照绩效目标进行内部自评，绩效自评结果应作为该预算单位本期预、决算的组成部分并作为该单位以后年度申请和安排预算额度的参考依据。
第三步，绩效管理覆盖各级政府和所有财政资金，推动基层政府、单位全面开展预算绩效管理工作，将绩效管理责任压实到具体执行人，覆盖整个财政资金运行链，增强实用性和可操作性。
2．建立健全绩效评价制度体系
基层行政事业单位应遵循当地预算管理制度、依据所处行业绩效目标管理需求适当地设定绩效目标，并将绩效目标报送财政审核。各单位（部门）报审的绩效目标应符合以下要求：
首先，绩效目标需满足宏观经济与社会整体发展筹划、便于实现部门职能作用，盘活存量资金，在预算范围内保证项目良好运作、提升财政资金效益。
其次，绩效目标应在金额、效益、成本、社会公共利益、生态效益、可持续影响、满意度等维度延展细化，尽量进行定量表述。不可度量的绩效目标可采用定性表述，但应具象可辨认、可评判。
再次，绩效目标的设定前应有科学、详实地论证和实地调研基础，有代表性、可达成、不刻意夸大或缩小。
最后，目标应对应计划期间单位执行任务数，并与当期预算金额、财政资金总量适配。基层财政部门在绩效目标审核工作中应重点关注完整性审核、相关性审核、适当性审核及可行性审核。
（三）推动基层行政事业单位预算精细化、杜绝频繁调整预算
基层行政事业单位绩效计划制定完成并经审批后应保持稳定，不可随意变更调整，因政策变更、不可预见的宏观环境影响、不可抗力等客观因素所致，确需调整的，应严格执行相应的审核、审批程序。单位预算绩效计划下达后，由单位绩效管理部门负责组织并全面开展工作，落实到具体责任人员。
（四）推动基层预算绩效考评结果运用，灵活设置行业考核指标，强化内部监督职能
基层行政事业单位应在绩效管理工作中硬化预算绩效责任约束。压实绩效管理责任，强化各部门、各单位的预算绩效管理主体责任，体现“谁使用、谁负责”。预算绩效计划执行过程中，部门（单位）应配套完善审计监督管理机制，运用大数据信息系统实时更新目标执行状况，分析实际与绩效目标的差异点并及时改正偏向，动态优化绩效管理业务工作流程，保障当期预算绩效计划高效执行。各单位（部门）应根据预算绩效计划实施情况予以绩效自评并相应实施考核激励。各单位应定期或根据需要编制不定期的绩效评价报告，对绩效评价的结果进行反映。
基层行政事业单位预算绩效管理的基本原则是“统一领导，分级管理”，即由基层财政部门负责统一领导，展开对重点公共投资项目的绩效评价与再评价，预算单位（部门）具体实施本单位的预算绩效管理工作。坚持绩效导向原则，每项工作都要以绩效为核心导向；
坚持责任追究原则，对无绩效或低绩效进行责任追究；
坚持信息公开原则，接受有关财审机构和社会公众的监督。
（五）全过程绩效管理，科学建模，系统化构建绩效考评指标体系
一是关注事前绩效管理，对单位（部门）未来期间的预算支出水平及其发展趋势所进行的预测、规划以现有条件为前提，在历史成本资料基础上，根据未来可能发生的政策、建设需求变化，利用科学的方法，综合社会经济效益、项目质量、投资效率和预算规模等指标，运用定性和定量的方法对各个预算实施方案进行分析并选择最优方案。
二是加强事中绩效管理，对预算项目建设过程中发生的资金支出进行全过程监督和控制，并根据实际情况对成本预算进行必要的修正。各单位（部门）绩效管理部门根据预定的目标，对公共支出发生和形成过程以及影响预算绩效的各种因素条件施加主动的影响或干预，把实际支出控制在预算目标内。
三是注重事后绩效管理，即主要是在预算项目支出发生之后进行的核算、分析和考核。对单位（部门）预算执行过程中实际发生的各种资金支出按照规定的支出项目进行归集、分配和结转，向社会公众提供预算资金信息及有关资料分析项目支出水平与构成的变动情况，查明影响预算支出变动的各种因素和产生的原因，并采取有效措施控制预算支出计划及其有关指标实际完成情况进行定期总结和评价，并根据绩效考核结果和责任制的落实情况进行奖惩，以监督和促进基层行政事业单位加强预算管理责任制，提高预算管理水平，提高基层行政事业单位参与绩效评价与信息协同的主观能动性。
全面预算管理为我国基层行政事业单位绩效管理工作提出了新要求，基层单位的绩效管理工作复杂而烦琐，应在摸索中前进，提高基层单位（部门）的社会服务水平，将全过程监管融入预算管理绩效评价体系，保障预算绩效管理工作高效开展。通过全过程绩效管理为基层行政事业单位更有效地开展预算规划与投资决策、过程控制、绩效考评等各类日常管理工作稳固基础。
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