改革视角下社会保险经办难点问题探析及对策思考——以云南省为例
董 旭，魏维宽，姜 溪，王 星
(1.昆明冶金高等专科学校 a.商学院；
b.人事处，云南 昆明 650033；
2.中国铜业股份有限公司，云南 昆明 650051)
社会保障是民生安全网和社会稳定器，关系到国家的长治久安、经济的健康发展和社会的和谐稳定。社会保险体系是我国社会保障体系的核心构成部分，是体现一个国家社会福利发展状况的重要标志，是保障公民基本生存条件和权利的重要措施，是民生之基，是安定社会和促进社会稳定发展的基本条件。
社会保险经办服务管理体系是国家为落实各项社会保险政策法规，办理社会保险相关事务、筹集管理社会保险基金，提供社会保险服务所建立的组织体系、管理制度、服务模式、工作方法和工作机制的总成。就养老保险而言，其体系的完善和业务经办及服务能力直接影响着该项制度的运行质量和民生福祉保障功能的发挥效果。
党的十八大报告指出,我国要持续坚持社会保险各项制度改革“全覆盖、包基本、多层次、可持续”的基本方针，并对新时期的社会保险经办工作提出持续推进改革深化，促进制度可持续发展，努力实现社会保险工作新局面的要求。习近平总书记强调：“要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠、更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展。”这为我国和云南省当前和今后一段时间做好社保工作提供了根本遵循的指导性原则。课题组通过调研，认为要贯彻落实好中央的部署要求，结合云南省实际情况可以从4个方面着手：一是突出重点，努力实现社会保障全覆盖。在基本实现法定工作人员全覆盖的基础上，扩大保险覆盖面，要实现建档立卡贫困人员100%参保和60周岁以上贫困老人100%领取养老待遇；
二是推进改革，不断完善社会保障制度体系，重点落实人社部要求的社保降费减负政策，持续推进机关事业养老保险制度改革，深入推进社会保险征管职能划转改革；
三是加强监管，不断织密扎牢社保基金安全网，完善内控机制和财务管理制度，充分运用互联网和大数据等信息基础，加强基金监管，维护社会保险基金安全；
四是转变作风，努力打造群众满意的社保公共服务。加快推进统一的社会保险公共服务平台建设，推进社会保险经办工作信息化、基础设施标准化建设，持续改进社保公共服务窗口作风，让群众享受到更加高效、便捷、暖心的服务。
要完成上述4个方面的任务，必须充分结合国家的顶层规划及云南省的实际情况，不断分析探究云南省社会保险经办管理工作中的难点问题，有针对性地做好微观层面的贯彻落实。
近年来，按照中央的统一决策部署，云南省持续推进社保领域各项改革，改革成效显著。经课题组调研获悉，全省近 3 000 万人参加了基本养老保险，社会保险覆盖范围进一步扩大，同时坚持连续15年调整企业退休人员基本养老金，连续4年同步调整机关事业单位退休人员基本养老金，近700万人受益。我省社保基金运行总体健康平稳，基本养老保险基金、工伤保险基金累计结余超过 1 500 亿元。
随着国际国内形势的变化，我国开启国家治理体系和治理能力现代化新征程，社会保险制度改革继续推向深入，贯彻新发展理念，构建新发展格局，社会保险领域需要解决的问题越来越多，越来越复杂，同时，我省在社会保险改革推进的过程中遇到了一些亟需突破的难点问题。
2.1 社保机构业务经办能力还待提升
近年来，国家推行社保降费减负政策，该政策检验了社保经办机构的政策执行能力和执行水平，在政策执行过程中我省距离国家要求的“不折不扣、不漏一户”落实政策的要求还有差距，存在落实降费政策不到位，个别符合阶段性降低工伤保险费率条件的统筹地区未严格落实或未及时出台降费政策，在政策落实过程中，经办工作做得不够细、政策宣传不到位，企业知晓度不高，业务工作有疏漏。以2016年为例，由于我省降费相关政策出台滞后，部分州市的企业存在多缴工伤保费没有清退的情况，涉及金额300多万元。
2.2 机关事业养老保险改革推进工作仍然存在许多亟待解决的问题
一是对照覆盖全民的目标，养老保险制度全覆盖与法定人群全覆盖差距较大。截至2020年底，全国参加养老保险的人数达9.9亿，占总人口的71%。云南省参加养老保险的人数为 3 151 万，占总人口的67%。按照国家和云南省的部署要求，“十四五”期间要实现养老保险法定人群(即年满16周岁且未在全日制学校学习的人群)覆盖率超过95%，目前我省的参保率低于全国平均水平，未来实现养老保险法定人群全覆盖的任务艰巨。二是对照统筹城乡的目标，养老保险参保结构质量不高问题突出。我省养老保险长期存在“两高”“两低”的问题，即“首次参保年龄高、中断缴费比率高”和“参加职工基本养老保险的比重低、参保人员选择的缴费档次低”。从“两高”来看，全省2020年办理首次参保登记的人员中，企业职工的平均年龄是29岁，灵活就业人员是39岁，城乡居民是31岁，远高于公民的就业年龄；
全省2019年和2020年实际缴纳企业职工基本养老保险费的人员仅占在职参保人员的87.27%和84.57%，中断缴费人员占在职参保人员的比重超过10%。从“两低”来看，截至2020年底，全省参加职工养老保险的人数仅占参保总人数的22.2%，不到全国平均水平45.7%的一半。我省参保缴费人员选择的缴费档次偏低，其中城乡居民养老保险85%的缴费人员选择100元的最低缴费档次，城镇职工养老保险中86%的灵活就业人员选择40%～60%的最低缴费档次。由于参加职工养老保险的比重低，缴费工资基数低，缴费年限短等不利因素叠加，导致我省养老保险待遇水平长期低于全国平均水平。三是“退休中人”待遇清算虽然总体已完成83%，位居全国前列，但仍有约2万名“退休中人”尚未准确计发退休待遇。机关事业单位养老保险转移接续工作制度内跨统筹地区转移接续虽然已有序开展，但仍存在有企业工作经历的机关事业单位工作人员、军转干部、退役士兵养老保险转移接续政策不配套、资金不到位、信息不准确、业务不衔接、系统不支持等问题，影响转移业务不能正常办理。
2.3 征管职责划转导致业务流程衔接机制不健全，财政保障水平不一导致制度内地区间待遇差距大
课题组在调研中发现，基层社保经办机构普遍反映，城乡居民基本养老保险征管工作移交税务后，存在信息推送不顺畅、对账机制不健全、资金流转时间长、缴费服务不便捷等问题。从个人缴费到业务记账查询，原来只需要3天时间，现在需要20多天。业务周期大幅延长，参保人及时查询参保缴费情况的权益受损，有的甚至导致参保人不能及时办理退休待遇申领手续。由于我省养老保险统筹层次低，基金抗风险能力弱，经办标准不统一，导致制度内地区间待遇差距和基金可支撑能力差异大。目前，我省仅企业职工养老保险实现省级统筹，机关事业单位养老保险和城乡居民养老保险仍然是最低层次的县级统筹，养老保险制度统筹互济、风险共担的制度优越性发挥不好。目前，各级财政对城乡居民养老保险的投入有限，加之参保群众缴费基数偏低，导致城乡居民养老保险待遇与企业职工养老保险待遇差距巨大(城乡居民养老保险月人均118元，企业职工养老保险月人均 3 062 元)，同时由于机关事业单位和企业养老保险制度改革时间不同步，长期双轨制运行，也导致机关事业单位退休人员与企业退休人员存在较大的养老待遇差距，人民群众对养老保险制度的公平性产生质疑。
2.4 社保基金风险防控形势依然严峻
通过调研发现，我省社保基金风险防控形势依然严峻。一方面，基金收支长期平衡性面临挑战。人口老龄化加剧，抚养比越来越高，企业职工养老保险收不抵支现象愈加显现，云南省扣除中央财政补贴后当期收支已存在缺口。特别是为了应对疫情，国家减免社保缴费政策力度空前，我省企业职工养老保险基金减收约200亿元，从短期看养老待遇支付没有压力，但从长期看我省养老基金收支平衡面临新挑战。另一方面，内部风险管控的手段和机制不健全，还没有建成风险防控系统，还没有将风险防控措施“进流程”“进系统”，基金收支仍面临“跑冒滴漏”风险。具体表现在2个方面：一是违规领取养老保险待遇问题时有发生；
二是通过人社部比对查询系统核实参保人养老保险信息，反映出数据质量不高，数据疑点较多。2020年，我省按人社部要求核查3批疑点数据共11万人次；
经核实，除数据转换造成的信息误差外，约30%的数据存在身份证号码为15位或不符合编码规则、出生日期和性别的校验字段错误、死亡日期编码不规范、退休日期和死亡日期先后逻辑关系错误等问题，这些数据质量问题给我省社保经办工作中数据比对和数据应用带来很大阻碍。
2.5 社保经办信息化水平低，公共服务平台建设需要提速
信息化平台建设是提升社会保险经办能力，优化办事流程的重要保障。经调研，我省虽然已经在不断强化社保经办工作的信息化建设，现实运行过程依然存在诸多问题：一是社保经办业务网络建设滞后。“一部手机办事通”上只能查询个人权益和生成参保证明，参保登记、申报缴费等业务还需要到柜面进行办理，社保网络大厅和12333 App的相关功能正在试运行，社保经办业务网络建设需要加快推进。二是社保经办系统功能不完善。城镇职工养老保险跨制度转移接续功能还不完善，内控功能模块尚未开发、统计查询功能不完善、大数据分析应用不足。三是基层社保经办机构对系统运行维护服务不满意。调研中，基层普遍反映，新系统工单处理慢、运行速度慢，许多业务问题不能有效及时解决。四是数据信息共享程度低。数据在省本级集中后，准确、及时回流到各参保经办点进行应用的问题没有得到有效解决。人社系统内部参保数据还没有实现与就业登记、劳动登记、工资福利、劳动保障监察、工伤保险认定鉴定的业务系统进行信息共享，外部也没有实现与公安、民政、市场监督、残联、医保等部门的信息共享。五是3个“全面取消”还没有全部完成。人社部要求全面取消养老保险待遇社银系统人工报盘、现金业务征收和手工办理业务，在调研中发现，我省还有12个州市机关事业单位养老保险没有取消社银人工报盘，城乡居民养老保险因新系统正在测试还未实现社银接口推送养老保险数据发放待遇。在工伤医疗待遇审核中，各州市还普遍采取手工审核模式。六是社保经办服务事项、服务标准还没有完全统一，“五级十二同”要求的一网通办标准化政务流程还没有实现。社保公共服务事项虽然初步形成，但随着放管服改革新要求的出现，管理层级、管理职责、业务流程、办事指南等具体细则还需要进一步明确细化，我省社保经办管理体系地方标准还没有制定完善，办事指南和操作手册尚未编制。
社保经办机构作为人社部门联系群众的桥梁和纽带，是社保政策的具体执行者、社保改革的推动落实者、群众权益的直接维护者、公共服务的一线提供者，各项工作都关乎群众对政府执行能力的认可度和幸福感。为此，课题组提出以下对策思考。
3.1 全力推进全民参保，实行精准扩面，不断优化参保结构
政府职能部门应坚持“应保尽保”，不断推进全民参保，尽快制定全民参保扩面计划专项行动实施方案，将任务指标分解到各级行政经办机构，要求各地结合实际分类施策、创新引领，开展专项行动。政府相关部门之间要加强共享协同，实施精准扩面；
同时充分运用第七次人口普查成果，积极与市场监督、税务、公安、医保、公积金、教育、发改、住建、交通、水利等部门推动实现数据共享，在人社系统内部与就业、劳动关系、持卡库实现数据共享比对，利用这些数据动态更新全民参保登记数据库，通过数据分析精准锁定扩面对象，认真分析未参保原因，针对不同类型人群精准发力，实施精准扩面；
另外应强化分类施策，对符合代缴政策的参保人，由参保单位按照有关规定为其办理缴费手续，加快社保平台网上办理参保登记、缴费申报等业务的推广应用，对自主缴费的参保人提供方便快捷的社保服务，开展专题调研，探索依托第三方平台为参保人提供便捷参保缴费服务的渠道。
坚持“应享尽享”，着力优化参保结构。课题组建议政府相关部门要完善政策措施，优化参保结构，重点着力瞄准中小微企业职工、新业态从业人员、灵活就业人员、被征地农民、进城稳定务工的农村转移劳动力等群体，分门别类制定完善政策措施，加强社会保险政策宣传，既要防止已经参保人员“脱保”“断保”，又要努力将更多有能力有意愿的人群纳入城镇职工养老保险体系中，逐步形成与城镇化、工业化相适应的参保结构；
要引导鼓励企业职工及灵活就业人员、城乡居民等最大可能提高缴费工资档次，充分享受“多缴多得”的政策红利。
3.2 推动社保稽核数字化转型，建立“立体监管”体系，着力织密织牢社会保险基金安全网
课题组认为，确保社保基金安全，一要大力开展数据稽核，推动稽核方式优化升级，通过现场检查、网络监督、数据稽核，加强跨部门、跨系统数据筛查比对，上下联动，提高发现问题的效率和精准度，以零容忍的态度和力度，打击各类欺诈骗保行为；
二要持续完善经办内控制度。持续推进风险防控措施“进流程”“进系统”，在业务流程中嵌入风险防控措施，实现对业务经办的事前事中监督；
三要强化外部监督作用，可邀请第三方专业机构定期开展专项体检，及时发现苗头性问题，从根源上予以解决，抓小抓早；
建立健全举报侵害养老保险基金行为奖励机制，发挥好群众监督作用。
3.3 加快推进统一的社会保险公共服务平台建设，以信息化推进社保经办流程化、规范化
结合我省社保工作信息化建设的具体实际，课题组认为，一是要优先解决系统运行维护问题，研究建立系统运维规章制度，明确运维工作中软件开发商、信息中心、社保机构的职责，厘清运维业务的处理层级，建设全省统一的运维系统。加强州市级运维系统管理员队伍建设，将日常维护权限授予州市级管理员，对州市系统管理员进行定期统一培训，充分发挥州市系统管理员的作用，缓解省级系统运维压力，提高系统运维效率。结合社保制度改革的推进需要，优化系统结构。二是要加大运维系统功能建设力度，完成运维系统与各类网上大厅的接口开发，完成机关事业养老保险与人社部数据上传转移接续平台的接口开发，完成人社部比对核查系统接口的开发和应用。重点开发急需的功能模块，完成职业年金上线运行，完成职业年金计息功能、账实匹配功能开发，做好业务更正系统建设准备，开发手机App社保缴费功能，完善社银接口，增加在社保网上经办平台社保业务申报的种类。三是建立全省统一的数据平台，完成省级集中数据回流查询应用平台的建设，确保人社系统内部社保持卡库、参保信息登记库、劳动合同备案、就业失业登记、工伤认定鉴定、提前退休核准等数据信息共享；
研究与工商、公安、医保、民政、疾控、司法等部门共享平台建设问题；
同时加快完成社保服务事项目录清单的梳理，编制办事流程指南，根据人社部公共服务事项目录清单，梳理我省社保服务事项和业务流程，编制出台我省社保经办服务地方标准，编制社会保险服务事项目录清单和办事指南。
3.4 推进社保行风建设，提高社保经办人员管理服务水平
社保经办人员的业务能力和工作意识直接决定社保经办工作的水平高低，强有力的作风建设才是确保各项社保惠民政策落实到位的根本保障。首先，应加大社保政策宣传力度，积极推动社保政策法规“五进”宣传活动，创新宣传方式，加大新媒体在宣传过程中的应用，突出先进、典型事迹宣传，加强民心联系，强化社保诚信宣传，做好信息报送、信息披露和舆情处置工作。其次，应加强社保窗口作风建设。深入推进社保窗口服务标准化建设，以“解民忧、转作风”为突破口，从小事做起，从细节做起，通过对经办机构服务、设施、办公场所到工作人员统一着装、统一服务流程和服务标准，统一系统识别，严格落实标准化建设要求，方便参保对象。再次,要不断提高经办服务人员的公共服务意识，促使相关人员认真思考服务转型过程中的思想、责任转变。最后,完善社保经办机构内部管理体系，从岗位工作内容出发，梳理经办人员所需政策知识、系统操作技能和基本业务素质，开展定期培训与绩效考核，提升经办人员的业务能力和服务水平。同时，严格工作纪律，建立窗口作风建设明察暗访和纠错机制，努力打造群众满意的社保公共服务。
综上所述，社保经办服务能力直接影响着社会保障制度的实施成效，经办服务质量决定着社会保险的服务质量。为政之道，民生为要。党的十九届六中全会再次强调要加大再分配力度，为人民群众提供更可靠、更充分的社会保障体系，改革以往分散、低效的经办模式，增强社会保险的惠及面，已成为社会保障制度改革过程中亟需解决的瓶颈问题。社保管理机关在经办机构改革方面，实施信息化、标准化建设；
在人员管理方面，建立与业务需求相配套的动态调整和培训机制；
统筹层次上，逐步提高经办管理的统筹层次，合理界定各级经办机构的职权。通过以上对策建议，一定程度上可以弥补目前社会保险经办数字化程度低，经办人员短缺、服务能力不足，监督机制不健全，经办效率低等问题。