环境损害赔偿和行政诉讼的探讨
福建省宁德市生态环境局 王致深
中央两办在2017年发布了《生态环境损害赔偿制度改革方法》，改革方法还提出了多元化的担责方式，对生态环境损害赔偿提出了明确的要求，正式提出诉讼之前，需要展开磋商工作，磋商是诉讼的前置程序，在磋商不成功的情况下，才能提出诉讼。各地区应当建立完善的制度，保证行政诉讼的规范性与合法性。
（一）生态环境损害的内涵
要想了解生态环境损害的内涵，需要准确区分环境损害与生态环境损害之间的区别，对于环境损害来说，某个行为会对环境造成污染，破坏生态环境，甚至会危害财产和生命的安全，这种行为就属于环境损害；
对于生态环境损害来说，在生态系统的运行中，如果系统进入了某些污染物质，在这些污染物的影响下，生态环境中的各个指标都发生了变化，对整个系统造成了破坏，严重影响生态服务能力，这种情况就属于生态环境损害。根据两者的定义可以知道，环境损害的范围更加广泛，与之相比，生态环境损害更注重环境本身受到的影响，并不考虑财产和人体健康。判断生态环境损害时，需要注意生态要素和环境要素的变化，还要关注生态系统功能的变化。对于生态环境损害赔偿诉讼来说，法律层面的“损害”有着明确的对象范围，损害的对象主要是环境公共利益，不包含自然人或某个组织受到的损害。需要注意的是，不同的行为会造成不同的后果，可以根据损害限度进行划分，明确损害的层次。也就是说，出现生态环境损害问题时，并非只有通过诉讼来解决问题，如果后果不严重，损害限度较低，生态环境能够在短时间内恢复，就不必提出赔偿诉讼；
如果后果非常严重，已经形成了“显著的不利变化”，往往会采用磋商以及赔偿诉讼等方式。具体进行判断时，主要分析大气、水、土壤等要素的变化，还要分析生物的相关指标，如生物的数量、保育情况等。
（二）生态环境损害的特征
生态环境损害包括以下六个方面的特征：第一，损害结果具有公共性的特征。当生态环境受到破坏后，会直接损害环境公共利益。第二，损害主体具有多样性的特征。发生环境污染问题时，很难精准判定责任主体，例如，大气污染与工业废气排放、汽车尾气排放、燃煤都有很大的关系，很难准确界定责任主体。第三，损害过程具有累积性的特征。虽然生态环境具有一定的修复、自净能力，但是修复能力比较有限，如果人们没有及时发现生态环境污染和破坏问题，在污染物的持续影响下，环境损害将会越来越严重。第四，损害后果具有广泛性的特征。当生态环境受到污染或破坏时，会引发一系列问题，生态环境系统非常复杂，很有可能影响其他区域的生态环境，形成大范围的生态灾难。第五，生态环境损害的判定和修复具有较强的技术性。生态环境会受到多种因素的影响，很多原因都有可能造成生态环境损害，必须要运用专业的技术进行跟踪判定，利用技术性的工具修复生态环境。第六，生态环境损害救济具有一定的局限性。生态环境损害救济具有一定的要求，只有满足损害范围可控、损害结果可量化等方面的要求，才能顺利进行救济，如果不满足相关要求，就只能采用间接救济的方式。
（一）环境民事公益诉讼
从制度的适用范围上看，两种制度高度契合，在制度实施的过程中，经常会出现界分模糊等问题。从生态环境损害赔偿诉讼的角度上进行分析，主要涉及三方面的影响，分别是环境要素损害、生物要素损害以及生态系统功能退化。追责时，一般会考虑三种状况：一是损害限度较高的突发性环境事件，二是特定区域的生态环境破坏、污染事件，如重点生态功能区等场所，三是其他损害生态环境的行为。在适用范围上，一般会采用概括和列举的方式。对于环境民事公益诉讼来说，其适用范围包括两个方面：一种是生态破坏，另一种是环境污染。存在环境风险但是并未发生实际损害的情况不包含在环境民事公益诉讼范围内。两种制度的结果面向和担责方式也存在一定的相同之处，但是，两种制度的理论基础、功能、诉讼程序、诉讼标的并不相同。
（二）环境行政公益诉讼
从诉讼主体和地位上看，两种诉讼存在着明显的差异。环境行政公益诉讼只有一个起诉主体，即检察机关，而生态环境损害赔偿诉讼的主体并不是检察机关，一般为政府和相关机构部门。只有政府和相关机构部门不作为、未依法行使诉讼权时，检察机关才能够提出公益诉讼。所以，检察机关无法直接行使诉讼权，可以对政府和相关部门进行监督。从裁判方式上看，两种诉讼制度主要是为了保护生态环境公共利益，更好地治理生态环境，但是两种诉讼制度的指向并不相同，当生态环境受到实质性的损害时，可以提出生态环境损害赔偿诉讼，如果环境公共利益受到损害与相关机构部门不作为有关，这种情况下，检察院才能他提出环境行政公益诉讼。从诉前程序上看，两者的诉前程序并不相同，进行生态环境损害赔偿诉讼之前，一定会提前磋商。但是在环境行政公益诉讼之前，检察机关会提前向有关部门发出环境保护检察建议书。
（三）环境民事侵权诉讼
很少有法律会明确规定环境侵权民事责任，在我国的法律体系中，只有《环境保护法》和《侵权责任法》对其进行了规定。出现环境侵权行为时，会引发环境损害后果，致害人和受害人之间会形成一定的法律关系。环境侵权一般产生于人为原因，需要明确的一点是，就算环境损害结果没有真实出现，只要致害人的行为造成了可预见的环境损害风险，就已经形成了环境侵权，需要按照法律进行处理，致害人应当承担法律责任。该诉讼与生态环境损害赔偿诉讼存在以下两方面的差异：第一，环境民事侵权诉讼主要指的是私权利的救济，如果环境侵权行为使第三人受到了损害，则第三人有权请求赔偿。生态环境损害赔偿具备社会公众共享特点，主要是为了维护社会环境公共利益，并不会针对特定的社会群体。第二，从诉讼结果上看，环境民事侵权诉讼以恢复原状为主要目的，也就是恢复受损的利益，或者恢复某个主体的民事权利。生态环境损害赔偿以修复生态环境为主要目的，两者的救济对象、救济方式、修复标准都有很大差异。
（四）海洋生态环境损害赔偿诉讼
《海洋环境保护法》对海洋生态环境损害赔偿进行了规定，国家海洋局制定了《海洋生态损害国家损失索赔办法》，最高人民法院还专门针对海洋生态环境损害问题制定了规则，确定了海洋生态环境损害赔偿诉讼的性质、主体、适用范围等。该诉讼与生态环境损害赔偿诉讼有一定不同，两者有着不同的权利主体，发生海洋生态环境损害问题时，负责海洋环境监管的部门具备提出诉讼的权利，发生生态环境损害问题时，政府和有关部门可以进行磋商，如果没有达成一致意见，可以作为赔偿权利人，直接提出诉讼。另外，两种诉讼还有着不同的适用范围和诉讼构成，两者的适用范围需要参考相关法律，根据法律中的解释确定适用范围，从司法解释上看，对于海洋生态环境损害赔偿诉讼适用范围的描述是“适用”，而另一种诉讼的司法解释为“参考适用”“参考适用”并不具备强制性。
（五）破坏环境资源保护罪刑制度
在生态环境领域，如果发生严重破坏和污染生态环境的行为，造成了极为严重的后果，对生态环境和社会经济都造成了损害，就要按照“破坏环境资源保护罪”进行惩处，为了规范公权力的行使，刑法中还明确说明了环境监管失职罪。两种制度的责任类型并不相同，生态环境损害赔偿诉讼制度主要是民事责任，一般会根据民法进行处理，如果生态环境受到污染、破坏的限度非常严重，就要按照刑法进行惩处。两种制度的性质也存在一定不同，当一般的法律手段无法解决严重的生态环境污染破坏问题时，才会使用最后一种手段，以破坏环境资源保护罪制度进行处罚。生态环境损害赔偿金能够救济生态环境，赔偿金主要为货币，这种赔偿与刑事处罚的罚金并不相同，无法抵消刑事罚金[1]。
（六）党政领导干部生态环境损害责任追究制度
我国制定了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，明确界定了党政领导干部在生态环境保护工作中的责任，如果因为党政领导干部的决策不够合理，或者因为党政领导干部的不作为，导致生态环境受到损害，需要追究党政领导干部的责任。该制度和生态环境损害赔偿诉讼制度的区别主要体现在以下两点：第一，两者有着不同的主体，一个是党政领导干部，另一个是损害生态环境行为人。第二，两者有着不同的追责方式和追责途径，从当前的追责方式上看，党政领导干部的追责主要包括以下几种方式：诫勉谈话、新闻发布会、降职免职、党纪政纪处分、追究刑事责任等，属于行政追责。对于生态环境损害赔偿来说，主要包括修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等方式，属于司法追责[2]。
（一）完善诉前磋商程序
首先，调查案件和收集证据。行政执法人员收集证据时，应当保证证据链条的完整性，前期收集的证据会直接影响后期的执行效果，应当确保各个证据之间相互印证，不会出现证据相矛盾的情况。在生态环境行政执法工作中，需要依次展开检查询问工作，执法过程中需要拍摄照片，最后才能责令改正。执法人员勘查现场的时候，现场中要有两名以上的执法人员，如果需要修改笔录，需要在修改部位签字，保证内容的真实性。执法人员收集证据时，应当满足专业性的要求，可以适当扩大收集范围和延长时间跨度，如果存在第三人收集的证据，要注意证据的法律效力，为了保证调查和证据收集工作顺利开展，应当协调好相关部门。其次，开始磋商，进入磋商环节，就代表着权利人和赔偿义务人正式进入协商阶段，应当明确进入磋商的条件和标准。磋商有着明显的公私交融的特点，具有公权力属性，同时还遵循民法意思自治原则。在磋商过程中，需要明确磋商范围、赔偿义务人的客观条件。再次，监督磋商过程，为避免权力被滥用，应当建立完善的监督体制，加强党的监督、检察机关的监督以及社会舆论的监督。最后，保证磋商协议被切实履行，形成磋商协议后，需要从司法上确认磋商协议，确保生态环境能够得到修复，生态环境损失能够得到赔偿[3]。
（二）完善诉讼程序
第一，起诉条件和诉讼管辖。在诉讼之前，应当明确诉讼的条件和要求，只有满足相关规定，才能正式提出生态环境损害赔偿诉讼。对于诉讼管辖来说，不同地区的同级法院享有管辖权，在案件受理过程中明确诉讼管辖，能够使案件受理更加规范、高效。第二，原告主体和请求权基础，请求权基础包括两个类型：一方面，请求权基础还没有实现条文化，另一方面，请求权基础已经实现条文化。第三，被告主体和责任构成，确定原告主体资格以及请求权基础后，还要确定被告主体，根据法律规定，做出违法行为并造成生态环境损害的主体属于被告主体，应当赔偿相应损失。在某些情况下，被告主体确认存在争议，如多个行为人共同造成生态环境损害，可以根据《侵权责任法》第三章进行判定。第四，生态环境损害鉴定评估。这项工作具有较强的专业性，必须要交给专业的机构，由专业人员进行鉴定和评估，在整个诉讼过程中，需要将鉴定评估工作融入法定程序中，建立完善的鉴定评估制度，按照规范化的鉴定评估方法展开工作，解决鉴定评估费用问题。第五，举证和认证规则，对生态环境损害赔偿诉讼的相关规则进行设计时，可以参考一般环境侵权诉讼的规则，采用举证责任倒置的方式，遵循无过错责任原则。在认证规则的设定中，可以参考《刑事诉讼法司法解释》中的63条和65条，执法人员收集证据的过程中，这些证据能够在生态环境损害赔偿诉讼中发挥作用。第六，惩罚性赔偿，对被告人执行惩罚性赔偿时，被告人不仅要承担环境损害的赔偿，还要承担额外的赔偿责任，惩罚性赔偿主要起到威慑和警示作用，避免被告人再次损害生态环境[4]。
（三）完善执行程序
诉前保全：在诉讼执行阶段，诉讼保全包含两个情况，其中一种情况是诉前保全，另一种情况是诉中保全。诉前保全主要是为了保障原告方的利益，避免原告方的损失得不到有效弥补。先予执行：在民法中，为了保障被害方的权益，在判决还没有生效的时期，可以采用先予执行的方式，一般在紧急案件中会采取先予执行制度，避免生态环境受到更为严重的破坏，通过先予执行保障被害人的合法权益，减轻损害限度。监督修复效果执行情况：生态环境修复需要采用专业的技术，机关、组织和公众都可以参与监督过程，在各方监督中，尽快恢复生态承载力，修复生态环境[5]。
（四）完善配套制度
首先，建立赔偿资金管理制度，当生态环境受到破坏之后，经过磋商和诉讼，赔偿义务人需要支付一定的赔偿资金，为了更好地管理赔偿资金，需要明确赔偿损失的要求，赔偿损失并不是简单地填补损害的部分，在赔偿损失的过程中，还需要进行教育惩戒，发挥警示教育作用。生态环境修复工作需要专业技术的支持，可以由污染责任护体负责修复的资金，具体的修复工作交给专业人士负责，最大限度保证修复效果，提高修复效率。主管部门可以设立财政专户，单独对赔偿资金进行核算与管理；
可以用赔偿资金代替修复基金，设立环境保护基金，以此来管理赔偿资金。还可以通过信托的委托人进行管理，利用公益信托管理资金。其次，建立环境责任保险制度。该制度产生于公众责任保险制度，该制度能够防范排污企业带来的环境风险，促使企业做好排污工作，主动预防环境风险。对该制度进行完善时，需要保证制度的可操作性和适用性。最后，建立环境共同基金制度，该制度能够保证资金管理效果，确保资金被合理使用，还能从多个渠道提供资金，保证资金来源的稳定性，制度中应当明确受理赔偿的条件，规范化管理基金，降低资金风险[6]。
生态环境损害赔偿行政诉讼需要制度的支持和法律的保障，要不断完善生态环境损害赔偿诉讼制度，明确该制度和生态环境相关制度的区别，在诉讼过程中，依法追究赔偿责任，《环境保护法》的修订应当以环境保护监督管理为主，在法律中明确请求权基础，规范磋商程序和诉讼程序，加强对赔偿资金的管理。
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