从法律角度浅析我国世界自然遗产保护现状
王超怡
（上海政法学院经济法学院，上海 201701）
2021年8月，第44届世界遗产委员会在我国福建福州成功落下帷幕，目前我国世界遗产总数达到56项，其中世界自然遗产有14处，世界自然与文化双遗产4项，均位列世界第一。在2021年对外公布的《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》中明确：我国在“十四五”时期将高质量建设国家公园，将以国家公园为主体构建自然保护地体系。我国作为地大物博的文明古国，近年来对于自然遗产的保护也愈发重视。
1.1 世界自然遗产的概念
目前国内外对自然遗产的定义，通常采用联合国教科文组织在1972年制定的《保护世界文化与自然遗产公约》（以下《世界遗产公约》）中对自然遗产所做的界定。《世界遗产公约》第2条规定：具有突出普遍价值的自然景观、地质和地文结构及受到威胁的动植物生境区、天然名胜或自然区域为自然遗产。
1.2 对“具有突出的普遍价值”的理解
具有突出的普遍价值是成为世界自然遗产的必备条件。《实施〈世界遗产公约〉操作指南》（以下简称《操作指南》）的第49条明确：突出的普遍价值是指罕见的、超越了国家界限的、对全人类的现在和未来均具有普遍重要意义的自然价值。
《操作指南》的第78条规定：“同时具有完整性和/或真实性的特征”是遗产被视为具有突出普遍价值的前提条件。如何理解这其中的“和/或”在学界存有争议。首先，因完整性是所有申报列入名录的遗产必须满足的条件，故不再赘述。就真实性而言，普遍观点认为，真实性仅针对文化遗产；
也有部分学者认为：对自然遗产保护来说，真实性是完整性的前提，因而无论是文化遗产还是自然遗产都应当同时具备以上2个特征。笔者认为，从《操作指南》规定本身出发，应认为真实性仅针对文化遗产。《操作指南》第80条对“真实性”进行了解释，即涉及文化遗产最开始和发展过程中的特征信息来源的认知与理解，因此并不要求自然遗产具有真实性。但从保护自然遗产最终目的出发，现阶段对自然遗产的保护已不再是“可利用的保护”（conservation），而是“原封不动的保护”（preservation），尊重自然和保有自然遗产的原生性已成为共识[1]。再者，就实践层面而言，近年来，人类恢复自然遗产真实性的实例比比皆是。如，美国的黄石公园早于1978年列入《世界遗产名录》（以下简称《名录》），但从2000年开始，当地计划通过恢复公园内灰狼这一物种，来实现恢复最原始的生态系统的目的[1]。
据此，同时具有普遍性和真实性方能认为是具有突出普遍价值的世界自然遗产。
2.1 我国自然遗产保护的法律体系
我国自然遗产保护的法律体系共分为3个层次。
2.1.1 我国加入的国际公约
我国政府以《世界遗产公约》为中心，辅之以其他国际法律文件共同构成我国世界自然遗产的国际法律保护框架①我国政府先后批准加入了《世界遗产公约》《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》等公约。。我国于1985年正式签订《世界遗产公约》，之后更是4次担任世界遗产委员会成员。《世界遗产公约》及其《操作指南》对我国世界自然遗产保护具有指导性意义。
2.1.2 国家自然遗产保护立法
（1）《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）。《宪法》的第9条第2款和第26条中将国家作为主体，原则性地规定了国家在自然遗产保护中的义务。尽管文字表述中仅提及“自然资源”和“生态环境”，但《环境保护法》第2条将自然资源及自然人文遗迹、自然保护区等都列为环境的一部分，因此可以将自然遗产纳入《宪法》相关规定的所涉范围。但宪法相关规定显然缺乏针对性。
（2）法律。我国目前未对自然遗产保护专门立法，仅在各部门法的相关篇章中略有涉及。如《环境保护法》第19条、第23条中明确了自然资源的开发利用需要同时保护生态环境，城乡建设也应当保护当地自然环境；
《矿产资源法》第20条，《森林法》第31条，《草原法》第43、44条分别规定了保护自然保护区内的矿产资源、建立自然保护地体系、保护草原遗产等。在以上的规定中，如“加强保护管理”“应当依法加强保护管理”等，大多为宣誓性条款。
责任机制方面，根据《治安管理处罚法》第63条的规定，对损坏名胜古迹的行为将予以罚款；
《刑法》中的规定主要集中于第6章的“妨害文物管理罪”一节中，从该节名称即可看出：刑法主要维护的对象是文物管理，其中仅第324条第2款规定了故意毁坏名胜古迹罪，在最新颁布的《刑法修正案（十一）》中将破坏自然保护地罪纳入新罪名。
（3）行政法规与部门规章。目前颁布的行政法规中，《自然保护区条例》以及《风景名胜区管理暂行条例》与自然遗产保护相关；
部门规章方面，2015年住房和城乡建设部发布了《世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法》（以下简称《管理办法》）。
2.1.3 地方自然遗产保护立法
由于我国14处世界自然遗产分布遍及全国各地且各具特色，因此地方政府以制定地方性法规规章的形式对本辖区内的自然遗产予以保护。武陵源世界自然遗产申报成功后，于2000年出台《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》，该条例分别于2011、2018、2020年共进行了3次修正或修订；
峨眉山和乐山均于1996年被列为世界自然与文化双遗产，四川省人大常委会于2019年批准公布《乐山大佛世界文化和自然遗产保护条例》和《峨眉山世界文化和自然遗产保护条例》，以加强对双遗产的保护和管理；
再以最新列入《名录》的黄（渤）海候鸟栖息地（一期）自然遗产为例，在其2019年成功申遗后，相关部门立即制定了专门保护规划。较法律而言，地方自然遗产保护立法呈现出快速及时、因地制宜等优势，但也存在地方性法规效力低下等固有问题。
2.2 我国世界自然遗产保护的环节
厘清我国世界自然遗产保护的环节是研究现状的关键。结合2015年住房和城乡建设部发布的《管理办法》及《世界遗产公约》的相关规定，可以将世界自然遗产保护大致划分为：申报—保护—管理3个环节。列入《名录》意味着世界自然遗产的确定。在我国，由林业和草原局负责组织审核世界自然遗产的申报工作②2018年国务院机构改革前，由住房和城乡建设部负责该项工作，机构改革后，根据职能分工，由国家林业和草原局负责组织审核世界自然遗产的申报，会同有关部门审核世界自然与文化双遗产的申报。。在缔约国提名后，首先需经世界遗产中心的形式审查，再经世界自然保护联盟（IUCN）的实质审查，后经过世界遗产委员会主席团评估，最终由世界遗产委员会审查讨论决定。
在确立为世界自然遗产后，住房和城乡建设部要求各级行政部门首先建立统筹管理工作协调机制，再按照规定编制世界遗产保护管理规划，并定期组织对世界遗产地资源保护管理情况进行集中检查和评估。
我国世界自然遗产保护三大环节中，申报环节规制明确、责任分配清晰，因此我国的世界自然遗产申报效率显著，而保护和管理环节则亟待改善。
3.1 立法层面——现有法律文件存有缺陷
从整体来看，我国世界自然遗产保护的法律规制虽体系脉络清晰，但存在现有法律文件效力低和地方立法不平衡两大突出问题。
法律文件效力低下。目前对世界自然遗产进行保护的法律依据中，层级最高的是住房和城乡建设部发布的《管理办法》，该办法的法律层级仅为部门规章，且2015年颁布至今仍为试行阶段。近年来我国世界自然遗产申报成功数目增加明显，尤其在2016—2019年间，每年都有新的自然遗产列入《名录》中。作为《世界遗产公约》修订内容的《操作指南》更是更新频繁，最近一次更新为2019年。与之相比，《管理办法》更新颇为缓慢。地方性法规和部门规章等法律文件效力低下且更新迟缓都会降低对遗产保护的实际作用。
实际上，我国早有计划出台《中华人民共和国自然遗产保护法》（以下简称《自然遗产保护法》），早在2003年就因原有的《自然保护区条例》已过时且法律地位低等问题，已计划将其升为《自然保护区法》。后因种种原因，截至2021年自然遗产保护的专门立法都未能成型。我国《自然遗产保护法》立法搁浅至今已有近10年③主要问题是：①对“自然遗产”定义不明；
②草案只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区，占我国所有保护地总数不到10%的份额，不能有效保护大量的其他保护地。见：章轲.自然遗产保护法草案覆盖10%保护地 60位院士专家呼吁做重大修改[N].第一财经日报，2012-09-04(A05).。我国自然遗产申遗成功率大大提升的同时专门立法，显然比10年前也更为迫切。
地方自然遗产保护立法中还存在不平衡的现象。我国14处世界自然遗产分布范围广、面积大，所处地区的经济发展程度参差不齐，故导致监督管理等工作的具体落实存在难度。以“南方喀斯特”为例，南方喀斯特地跨云南、贵州、重庆、广西等省市区，重庆、云南、广西都已出台相关地方性法规，贵州却一直未有相关法规规章。又如江西省三清山自然遗产地所依据的是《江西省三清山风景名胜区管理条例》，风景名胜区更侧重于开发利用，而自然遗产地显然更应侧重保护，颇为矛盾。地方性法规规章既要明确自然遗产的特性，又要避免重复立法的情形出现，否则既是对立法资源的浪费，又会导致难以遵守和执行。
3.2 保护环节——缺少强有力的责任机制
从世界自然遗产的保护环节来看，现有责任机制过于薄弱。自然遗产应具有完整性和真实性，但我国许多地区以开发风景区为由，大肆破坏改造原有样貌，“重申报，轻保护”的情况时有发生。例如，在2007年6月召开的第31届世界遗产大会上，联合国教科文组织专家对我国多个项目提出“黄牌”警告；
国际自然保护联盟（IUCN）在对全球世界自然遗产最新一轮的评估中，对“黄渤海候鸟栖息地”项目的保护管理现状提出严重警告；
云南“三江并流”因在怒江建大坝、水力发电等设施，专家认为可能会破坏环境等。2017年张永明等3人，前往世界自然遗产江西三清山风景区旅行时，自行攀爬“巨蟒出山”岩柱体（又称“巨蟒峰”），在巨蟒峰花岗岩柱体上钻孔打入26个岩钉，对其造成严重损毁[2]。以上问题的出现主要因为现有责任机制较为薄弱。
3.2.1 缺少监测报告制度进行制约
考虑到自然遗产的不可再生性，事后的惩罚虽可以起到弥补作用，但已有的破坏具有难以恢复性，因此建立预警机制有其必要性[3]。《操作指南》的第4章、第5章分别规定了世界遗产保护状况的监测程序和定期报告制度。监测与定期报告制度作为世界遗产工作后续的落实程序，体现了世界遗产工作的长期性和连贯性。
我国在文化遗产方面的监测制度相关管理规范较为成熟。成为《世界遗产公约》缔约国后，国家文物局先后制定管理办法和技术规范④此处指《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》《中国世界文化遗产检测技术规范》。对世界文化遗产的监测程序、职责及内容进行了规定。但在自然遗产方面，仅住房和城乡建设部发布的《管理办法》中提出要对管理情况定期检查并评估，监测与报告制度几乎为空白。我国的世界自然遗产监测工作，目前无论是国际还是国家层面都仍以被动接受监督为主，遗产的监测工作有效性十分受限。
3.2.2 处罚力度过轻
2020年新出台的《刑法修正案（十一）》新增了“破坏自然保护地罪”，起到了一定程度的威慑作用，但根据笔者在“威科先行”数据库检索发现，该条款出台1年以来，并未有过判罚。因而目前我国世界自然遗产保护的责任机制是以行政处罚为主。处罚程度与威慑程度成正比，而目前以罚款为主的行政处罚威慑程度却远远不足。以“中国丹霞”世界自然遗产保护为例，根据《福建省“中国丹霞”自然遗产保护办法》第21～25条规定，对破坏景观植被、在景物设施上乱刻乱画、在禁限区建设与保护无关的设施车行道等各项不法行为，最高仅处罚3万元。过轻的违法成本显然威慑力度不及预期。
3.3 管理环节——现有体制模糊
从世界自然遗产保护的管理环节来看，现有体制仍有待改进。根据住建部的规定，对遗产地的保护应建立统筹管理工作协调机制。但因我国至今未能有法律法规明确对自然遗产进行定义，且目前正在加紧出台的《国家公园法》和《自然保护地法》中，“世界自然遗产”与“国家公园”“自然保护地”“风景名胜区”等概念都存有差异。因此在实践中，在同一遗产上设立自然保护区、风景名胜区、森林公园等多类保护地的情况时有发生，进而引发不同部门间的职责重复与真空[4]。2018年国家林业和草原局发布的“关于杜绝交叉组建任命森林公园、自然保护区、风景名胜区的建议”复文中承认此种现象的存在，并强调会进一步研究科学的分类标准，并在国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设置其他自然保护地类型。
国务院2017年出台的《建立国家公园体制总体方案》规定：我国国家公园将建立统一事权、分级管理体制，即从横向来看，由一个部门统一行使管理职责；
从纵向来看，中央和地方协同管理。
那么国家公园是否可以替代世界自然遗产？笔者认为答案是否定的。国家公园注重维持生态系统整体的健康发展，从而达到对自然资源的可持续利用。而世界自然遗产保护则更注重个体的特殊性，更侧重于对遗产地本身和其有关的生态系统的保护[5]。
再以域外经验为例，国家公园与自然遗产保护立法可以并行。以美国为例，美国的国家公园立法体系成熟，早在1916年就已颁布《国家公园基本法》作为国家公园建设的宪法性法律。后续随着保护主体范围的扩大，管理规定也进一步细化，之后又颁布了《原生态保护区法》《资源保护与复原法》等，使国家公园立法体系逐步完善。由此可以得到启示：国家公园并非靠《国家公园法》单行法就足以完成，世界自然遗产属于国家公园范围内，但又具有其特性及宝贵价值，因此完全适用于《国家公园法》并不一定有利于自然遗产的保护。
再者，虽国家林草局负责人表示，国家公园与我国的世界自然遗产保护高度重合，但从数据来看，正式确立的第一批国家公园名单中，仅三江源、大熊猫栖息地、武夷山3处拥有世界自然遗产。尽管剩余的世界自然遗产地之后也必将陆续列入国家公园名单中，但可以肯定的是，国家公园和世界自然遗产并非相同的概念。因此国家公园的保护有利于推动世界自然遗产保护，国家公园可视为是申报世界自然遗产的重点潜在区域。自然遗产保护所具有的特殊性应当是国家公园法规制中需要重点考虑的对象。
4.1 加快世界自然遗产保护专门立法进程
目前国内现有自然遗产保护相关法律规定分散，且法规规章的效力层级低下，应当建立自然遗产保护基本法来强化各项法律法规之间的统筹规划及整体配合，进行有效协调。
根据目前最新的《名录》，除我国外，美国与澳大利亚的世界自然遗产数量并列第二。澳大利亚的自然遗产在其本国的世界遗产总数中的占比高达60%，且澳大利亚是《世界遗产公约》签订的最早缔约国之一，因此澳大利亚现有的自然遗产保护法律体系对我国而言具有借鉴意义。1983年，澳大利亚联邦政府颁布《世界遗产财产保护法》⑤World Heritage Properties Consevation Act，简称WHPC法。，该法可以对全国范围的世界遗产破坏行为进行制止。联邦政府于2000年7月对WHPC法及其他5项相关法案进行了调整，合并为《环境保护和生物多样性保存法案》⑥Environment Protection and Biodiversity Conservation Act,简称EPBC法/EPBC条例。。除澳大利亚外，加拿大、意大利等也都制定了本国自然遗产保护的部门法。无论是采取何种立法模式，都需专门立法以起到统领作用。因此制定自然遗产保护体系的部门法是各国的立法方向。
在第十三届全国人大会议中，有代表建议加快国家公园立法进程，笔者认为应该及时抓住国家公园立法契机，加快推进自然遗产保护相关法律规范的制定，包括遗产申报、管理和保护、监测等各环节都应加以规范，为之后的专门立法打下基础。
为了避免10年前专项立法搁浅的情况再现，在推进专门立法的同时仍应及时修改现有自然遗产保护相关法律法规。针对部门法中零星分散的规定应具象化处理：原则和抽象化的法条规定存在模糊性，在实践中缺少指导意义，很难落实；
针对层级较低的行政法规和规章，应当提高现有立法层次，以此来提高自然遗产保护的法律效力。同时还应注意法律法规之间的协调，当出现个别制度发生适用冲突时，应根据上位法或已有判例进行解决[6]。
4.2 强化保护环节的责任机制
4.2.1 建立监测-惩罚机制
参考现有的文化遗产监测体系构建自然遗产监测体系。首先需明确监测主体。文化遗产的监测主体为国家文物局，实行的是三级监测和两级巡视制度⑦《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》第3条：国家对世界文化遗产实行国家、省、世界文化遗产地三级监测和国家、省两级巡视制度。监测包括日常监测、定期监测、反应性监测；
巡视包括定期或不定期巡视。，根据我国现有法律法规，住房和城乡建设部作为检查和评估的主体也应当作为监测的主体。其次要制定分级管理、多元参与的管理体制。在监测体制的建立上应参考我国文化遗产的监测模式，分成国家、省市级、世界自然遗产地三级监测。
在建有监测机制的前提下，辅之以惩罚机制。在澳大利亚的世界自然遗产立法中，责任机制较为成熟。若个人、企业、组织或是政府机构的某一行为违反了相关法律规定都有相应的责任条款。对法人可能判处的罚金高达百万澳元，对直接犯罪人甚至可能处以7年的监禁，具有极强的威慑力[7]。目前我国对损害自然遗产的惩罚主要集中于《治安管理处罚法》第63条和《刑法》第324条故意毁坏名胜古迹罪、第342条之一破坏自然保护地罪。尽管两高出台的相关司法解释中将“国家保护的名胜古迹”解释为风景名胜区的核心景区以及未被确定为文物保护单位的不可移动文物的本体，但笔者认为，此处的名胜古迹依然无法等同于本文所讨论的世界自然遗产，仅能将名胜古迹理解为世界自然遗产3类中的第3类，而自然保护地并不具备“具有突出的普遍价值”的特性，同样无法等同于自然遗产。
应继续完善法律责任制度，确定较为严苛的惩罚机制。参考澳大利亚的责任机制，该制度适用主体应扩大至行政机关。同时应强化惩罚力度，巨额的经济损失一方面可以对潜在行为人施以威慑力，另一方面也能使行政机关依法履责。
4.2.2 鼓励多元化责任承担形式
2020年颁布的《民法典》中，首次正式确立了生态环境损害修复制度。在生态环境损害领域，从最开始纯粹的政府罚款发展至对环境损害的货币赔偿，再到《侵权责任法》中的环境损害赔偿制度，最后发展至现在的生态环境损害修复制度。现有制度可以真正解决环境损害修复的迫切性等特性。因此，可以参考生态环境损害修复制度，突破以货币罚款为主的行政处罚，探索多元化的责任承担形式。《民法典》第179条规定了11种承担民事责任的方式，可以根据具体情况，要求承担民事责任。在巨蟒峰案中，法院在依法惩处其故意损毁名胜古迹罪、警示世人不得破坏国家保护的名胜古迹的同时，提起本案生态破坏民事公益诉讼，最终判处张永明等3人连带赔偿环境资源损失600万元并进行公开赔礼道歉。这正是多元化责任承担形式的体现。
4.3 厘清管理环节的体制脉络
世界自然遗产与国家公园的保护侧重点存在差异，但相关行政部门的管理人员与职能上均无法避免交叉。目前国家公园正在按批次公布，尽管仍有大批世界自然遗产地还未列为国家公园，但可以预见，不久的将来世界自然遗产必将列入国家公园。因此对于管理体制的改善，应当在现有国家公园的管理体制基础上，提出针对世界自然遗产的改善建议。
首先，针对各部门职责交叉的现状，应建立统筹管理机构。在国家公园的“统一事权、分级管理”体制下，国务院主管部门统一行使国家公园管理体制，并由主管部门设立国家公园的派出机构[8]。无论是在主管部门层面还是派出机构层面，均应设立自然遗产相关机关。该机关专门负责自然遗产的各环节工作。其次，在统筹管理机构建立的基础上，要重新梳理管理机构与地方行政部门之间的职责划分。再者，考虑到自然遗产保护的专业性，应邀请更多适宜的专家学者参与到管理中，使得管理决策更有利于自然遗产保护。
我国自然遗产保护法律体系共分为已参加的公约、国家和地方自然遗产保护立法3个层次，申报、保护、管理是我国世界自然遗产保护的三大环节。进一步探析我国世界自然遗产保护存在的问题有：①立法存有缺陷，存在法律文件效力低下且地方性法规立法不平衡现象；
②现有责任机制薄弱，缺少监测报告制度和过轻的处罚力度是主要原因；
③管理体制模糊，存在部门职责交叉或真空的情况。
结合澳大利亚和美国的域外经验，提出以下3个建议：①加快专门立法的进程，要抓住国家公园立法的契机制定相关规定；
②建立监测-惩罚制度，并鼓励多元化的责任承担形式，通过完善行政管理和行政处罚来强化保护作用；
③厘清管理体制脉络，在国家公园的体制基础上，针对世界自然遗产特性进行改善。
世界自然遗产所受关注度远低于世界文化遗产，然而世界自然遗产遭破坏的概率又要远高于世界文化遗产，相信在“十四五”期间各部门的共同推进下，从国内、国际多角度提高对世界自然遗产的重视程度以及保护力度，我国自然遗产保护定能真正实现可持续发展。
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