回应性监管理论视域下我国马拉松赛事的监管困境与纾解路径
陈叙 高奎亭 刘露 温阳
摘 要：馬拉松赛事监管是各级体育行政部门在符合法律规定的前提下以多样化手段对相应行政区域内的马拉松赛事活动实施的监管。马拉松赛事监管的研究价值在于进一步明确体育行政部门对赛事监管的主体、目的、原则、手段、策略等，有助于构建完善的马拉松赛事监管体系，建立公平、公正的市场竞争秩序，确保赛事活动持续健康发展。运用文献资料、访谈、逻辑分析等方法，分析当前我国马拉松赛事的监管困境，并以回应性监管理论为学理支撑，提出纾困路径。研究指出：当前我国马拉松赛事监管立法不健全，靶向施策难践行;监管主体单一化，多元主体协同治理缺失;监管资源供给不足，监管能力达到“成长上限”;监管手段传统而粗放，监管效果难以提升。针对如上困境提出纾困路径：在制度保障方面，享用“对话协商式”法制孵化空间，完善赛事监管顶层设计;在组织管理方面，开拓“关系联动式”三维监管机制，形成多元主体共治格局;在资源供给方面，构建“引流回流式”监管循环系统，实施“差别待遇”资源配置;在策略更新方面，制定“激励金字塔”奖惩措施模型，打造监管手段回应平台。
关键词：体育赛事;马拉松;赛事监管;回应性监管;体育治理
中图分类号：G80-051;G822.8?? 文献标识码：A? 文章编号：1006-2076（2022）02-0009-09
Regulatory Dilemma of China"s Marathon under the Perspective of Responsive Regulation Theory and the Path to Alleviate it
CHEN Xu1，GAO Kuiting2，LIU Lu2，WEN Yang3
1.Graduate School， Nanjing Sport Institute， Nanjing 210014， Jiangsu， China; 2. School of Sport Science， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， Jiangsu， China; 3. Dept. of Sports Industry and Leisure， Nanjing Sport Institute， Nanjing 210046， Jiangsu， China
Abstract：Marathon event supervision is the one implemented by sports administrative departments at all levels on the premise of conforming to the legal provisions with diversified means for the marathon event activities in the corresponding administrative regions. The research value of marathon supervision is to further clarify the subjects， purposes， principles， means and strategies of sports administrative departments for event supervision， which helps to build a perfect marathon supervision system， establish a fair and just market competition order and ensure the sustainable and healthy development of event activities. Using literature review， interviews and logical analysis， we analyze the current regulatory dilemma of marathon events in China and propose a relief path with responsive regulation theory as the theoretical support. The study points out the current regulatory dilemmas of marathon events in China：
it is difficult to implement targeted policies due to unsound regulatory legislation; single regulatory body， lack of cooperative governance of multiple subjects; insufficient supply of regulatory resources， regulatory capacity reaches the "growth ceiling"; it is difficult to improve the regulatory effect because of traditional and sloppy regulatory means. The relief paths are proposed for the above dilemmas. In terms of institutional protection， we enjoy the "dialogue and consultation" legal incubation space， and improve the top-level design of event regulation; in terms of organizational management， we develop a three-dimensional"relationship linkage" regulatory mechanism， and form a common governance pattern of multiple subjects; in terms of resource supply， we build a "diversion and return" regulatory cycle system and implement "differential treatment" resource allocation; in terms of strategy updating， we develop an incentive pyramid model of rewards and punishments， and create a platform for regulatory response.19970EC1-FB3F-4249-AA84-441360CBAAA5
Key words：sports events; marathon; event regulation; responsive regulation; sports governance
自2014年国务院提出“简政放权、放管结合，取消商业性和群众性体育赛事审批”以来，具有加快城市化进程和社会化迭代的马拉松赛事进入机遇与挑战并存的发展阶段。一方面，马拉松赛事的筹办“门槛”降低，多元化的赛事形式与各具特色的赛事体验不断回应人民群众日益增长的美好生活需要，马拉松赛事市场整体呈现出广阔的发展前景;另一方面，庞大的赛事规模与错综复杂的市场主体关系使赛事管理面临巨大挑战。为规范赛事市场秩序，促进马拉松健康持续发展，国家于2017年10月出台《关于进一步加强马拉松赛事监督管理的意见》，明确提出“各级体育主管部门、田径协会以及赛事组织机构要加强对马拉松赛事的监督管理”[1];2021年《中华人民共和国体育法（修订草案）》中新增“监督管理”章节，再一次强调“政府对体育赛事活动依法监管的必要性”。由此可见，加强马拉松赛事监管势在必行。然而，现阶段我国马拉松赛事监管机制趋于钝化，表现为政府“一元”的监管难以全方位准确识别和管控赛事风险。鉴于此，本研究通过线上线下相结合的方式对江苏省、安徽省和上海市的省（市、区）体育竞赛管理部门的马拉松赛事负责人及相关专家进行结构化访谈，从而系统梳理当前马拉松赛事监管存在的不足，同时以回应性监管理论为学理支撑和实践向导，提出纾解策略，以顺应国家进一步加强马拉松赛事监管实践的应然。
1 马拉松赛事的内涵厘定与类别划分
概念问题是一个学科或实践领域发展的基础，是学科发展的细胞或基因[2]。中国田径协会和国家体育总局分别在其发布的《中国马拉松及相关运动赛事管理办法》和《关于进一步加强马拉松赛事监督管理的意见》（以下简称“意见”）明确规定，马拉松特指42.195 km的长距离跑步运动，马拉松赛事（全程马拉松）即指42.195 km的长距离跑步比赛。然而，随着全民健身政策的推进和人民群众健身意识的提高，参赛者对于马拉松赛事类型的需求呈现出多样化趋势[3]。马拉松赛事逐渐从传统的全程马拉松衍生出多种距离、多种形式的路跑比赛[4-5]。例如，依据国际田联的竞赛标准距离，马拉松赛事可分为全程马拉松（42.195 km）、半程马拉松（21.097 5 km）和其他的公路项目（10 km、15 km、20 km、25 km、30 km和100 km）;依据认证赛事级别，马拉松赛事可分为A1类、A2类和B类三级;依据特色赛事场景划分，马拉松赛事可分为乡村马拉松、草原马拉松、森林马拉松、山地马拉松、沙滩马拉松、校园马拉松等;依据赛事目标对象，马拉松赛事可分为女子马拉松、情侣马拉松、家庭亲子马拉松等;依据赛事主题系列划分，马拉松赛事可分为奔跑中国、健康中国、前进中国、一带一路等主题赛事[6]。
值得注意的是，由于国家体育总局在《意见》第9条中作出解释说明，即“由马拉松派生的在室外进行的长距离跑步、长距离行走以及接力，包括半程马拉松、越野跑、山地跑、公路接力等赛事，参照马拉松赛事意见进行监管”[1]。因而，本文的研究对象包括上述5个分类中的所有马拉松赛事，以寻绎我国马拉松赛事监管存在的共性问题并提出纾解策略。
2 现实困境：我国马拉松赛事监管境况审视
2.1 制度层：监管立法不健全，靶向施策难践行
监管立法不健全主要表现在相关规章制度“形式单一、内容同质化”和“条文滞后、可操作性弱”两个方面。（1）在2017至2021年期间，国家体育总局印发适用于马拉松赛事监管的意见、办法等纲领性文件共8部，其中包括1部专项监管部门规章即《关于进一步加强马拉松赛事监督管理的意见》。同时，中国田径协会也发布1项行业规范，即《全国马拉松及相关运动赛事比赛监督管理办法》。国家层面出台的政策文本必须“下沉”到地方才能发挥应然的作用，然而研究归纳、比对、总结了不同地区地方性法规和政府规章中涉及赛事监督管理的条文，发现条文表述具有较强的“传承性”和较高的相似度，有明显的“照搬照抄”痕迹。毋庸讳言，地方立法多为“贯彻实施”中央法规或上位法形式，较少根据地区自然地理环境、赛事类型及规模、民族宗教文化、经济社会发展与社会治理需求进行特色化制定，因而缺乏实际操作性，难以有的放矢，解决区域马拉松赛事发展的特殊问题[7]。（2）在“审批权取消”“全民健身”“体育强国”等政策的多重推动下，我国马拉松赛事市场容量不断扩增，现有的赛事监管立法缺乏前瞻性和预见性。简言之，目前立法主体对赛事发展与相关利益者之间的关系存在认知不足或认知偏差，如2021年第四届黄河石林山地百公里越野赛公共安全事件发生后，国家体育总局等十一部委才联合印发《关于进一步加强体育赛事活动安全监管服务的意见》，提高“赛事安全”监管的政策站位。（3）我国现有赛事监管立法精细化程度较为薄弱，如《体育赛事活动管理办法》第5章第34条指出“体育部门应当建立健全体育赛事活动监管工作机制，运用多种监管手段”，但并未提及运用何种监管手段。除此以外，在其他相关规章制度中，对马拉松赛事的监管事项、监管手段、监管流程等等同样涉及较少，这容易造成各监管主体的监管责任意识薄弱、权责边界模糊、角色定位不准确，以致损害马拉松赛事利益相关者权益，如在2019徐州马拉松赛中，由于各方主体监管意识淡薄、权责不明确，不仅造成大量比赛物资遭受观众哄抢，还出现了选手在比赛过程中使用交通工具参赛的违规行为。（4）我国多元主体参与赛事监管立法的常态化途径缺失，赛事监管立法往往越过民主监督与社会批评环节，民情民意难以被政府充分考虑，这也是部分地方政府奉行“贯彻實施”等“保守立法”的一大原因，同样也是监管法规条文滞后、空泛而不精准的原因。
2.2 组织层：监管主体单一化，多元主体协同治理缺失
从组织形式来看，监管分为内部监管和外部监管，内部监管指自我监管，外部监管即为政府监管和非政府监管。自2014年国务院取消商业性和群众性体育赛事审批后，我国马拉松赛事呈现“井喷式”发展，以2019年数据为例，全年共举办认证赛事357场，规模赛事1 828场，赛事数量激增使得政府监管的实际需求与现实能力不相吻合，政府亟需联动市场及社会对赛事相关事项进行分级分类监管，以分担自身监管压力和突破自身监管的瓶颈。由此，政府通过颁布政策主动打破“一元”监管定律，适度向行业协会等下放“自由裁量权”，以期逐渐实现从传统的“管理者”向“服务者”转变，顺应国家“放管服”改革要求。然而，根据访谈结果，现阶段我国大型马拉松赛事主要为外部政府监管，市场主体自我管制和行业协会、公众等非政府的多元监管尚未形成合力，多元主体协同监管仍是政策图景与市场关切。究其原因，主要有以下4个方面。（1）大型马拉松赛事具有办赛规模大、参赛人数多、涉及范围广等特征，需要从赛前筹备、赛中督导及赛后评价等方面开展具有整体性、系统性与协调性的组织管理工作，由于政府在前期“国家包办”体制中形成了一套体系化的管理模式，因而马拉松赛事往往是由政府牵头并以政府为主办方参与到赛事组织管理的各个环节中。（2）在长期“大政府、小社会”及“政监合一”的公共管理生态下，政府集“权利人”与“所有人”双重身份于一身，因此被理论界和实务界认为是赛事活动的唯一“监管主体”，对马拉松赛事监管具有义不容辞的责任和不可撼动的“权威”。虽然“放管服”改革向纵深推进，但短期内难以改变政府“至高权力”的符号象征意蕴，政府、行业协会、相关机构等的话语权与作用力无法等量齐观，多元主体能够参与监督，但“管”的终端即“权力的最后一公里”仍在政府手中，多元主体协同监管面临无形的屏障。（3）配套监管法律不完善，法规模糊性致使权力让渡兼具复杂性和挑战性，权责配置叠加交错为多元主体“形式主义”监管制造空间。（4）现有技术手段尚未解决“监管信息不对称”问题，监管主体间信息获取、交流共享、反馈渠道不畅，多元主体监管缺乏平等的监管地位及稳定的协同监管机制。由此可见，在组织层面，我国马拉松赛事监管尚存在诸多深层次矛盾有待解决。19970EC1-FB3F-4249-AA84-441360CBAAA5
2.3 物质层：监管资源供给不足，监管能力达到“成长上限”
充足的监管资源是政府和社会组织得以高质高效落实监管措施的基本保障。因此，无论是监管决策的制定，分析监管行为的效果，还是监管的具体实施，每一个环节都必须考虑资源供给。然而，我国马拉松赛事市场需求空间迅速放大，致使短期内我国马拉松赛事监管资源配置不充分，各级政府监管能力达到“成长上限”。2019年我国共举办马拉松及相关运动规模赛事（800人以上路跑、300人以上越野及徒步活动）1 828场，参与人次达到712万，覆盖全国大陆31个省区市，其中部分省市在4月、5月、10月、11月办赛密度趋近于1天1场，政府部门对监管资源的需求急速攀升，但由于高校对市场监管专业技术人才培养和输送的力度薄弱，政府、行业协会及企业自身的协同监管体系尚未建立，政府外部监管资源难以被引入马拉松监管中来等原因，监管资源供给陷入瓶颈，一定程度上制约着政府监管能力发挥。以J省为例，原则上J省体育局综合业务处（行政审批处）对马拉松赛事实施主要监管，J省田径运动协会为马拉松赛事提供业务指导。然而，根据调查发现（截至2021年10月），J省体育局综合业务处（行政审批处）受人力资源整合分配不协调、用于监管的财政拨款限制、技术设备陈旧落后等问题影响，在马拉松监管中并未发挥实际作用，代为监管的是J省体育竞赛管理中心，而体育竞赛管理中心作为J省体育局直属单位，仅有12名编内人员，其中在职人员仅8人，且用于马拉松赛事监管的经费全部依靠当地政府财政拨款。回顾2019年J省共举办马拉松规模赛事185场，相当于每两天举办一场规模赛事。不难发现，当前J省马拉松赛事监管资源供给不足。为此，研究根据彼得·圣吉《第五项修炼》中提及的“成长上限”系统基模，绘制简单的图形符号刻画复杂系统各因素之间的关系，以充分暴露监管能力不足的缺陷，并期望找到杠杆解（见图1）。
2.4 策略层：监管手段传统而粗放，监管效果难以提升
监管手段是指监管主体用于监管对象的工具和方式。研究通过文献资料和专家访谈了解到，政府主要采用以下三种手段对我国马拉松赛事进行监管，即行政备案制度、信用工具监管[8]和工作小组巡视巡查。从科学运用监管手段的视角来看：（1）行政备案制度原作为行政审批的附属品而存在，是由于政府对公权力进行“自我革命”以及为调适“放松准入”市场经济新秩序，才逐渐发展成具有独立品格和法律效益的监管手段。目前我国马拉松赛事组织行政备案制度尚处于传统更新的过渡期，这一时期的行政备案制度其本质是具有“审批属性”的“半封控”机制。依据有两点：一是《中国田径协会关于进一步加强田径赛事活动安全监管服务工作的意见》指出“省级田径赛事活动主管单位要严格审核每场赛事的组织方案等，并在赛前60天向中国田径协会报备”。根据备案类型，这种备案属于“强制性备案”，以致于现实情况下以“行政备案”名义进行变相“审批”的问题较为普遍。二是行政备案主张充分发挥市场主体的“经济理性”与“行为自觉”，鼓励市场主体主动向主管单位提供赛事信息，由此监管主体通过赛事备案信息对赛事实施具体监管。在这条信息“输送—反馈”链上，信息源头即市场主体，是具有相对自主性的，其提供的信息的真实性难以保证;再者，信息的终端是主管单位，信息流动从源头到终端仅经历一个“站点”，并未对社会公开相关企业的可共享信息，这也变相提高了多元主体参与赛事监管的门槛，反作用于主管单位则“一维度”信息搜集较难全面，这在一定程度上对监管主体精准作为、及时作为造成困扰。（2）以“体育市场黑名单”为典型代表的信用工具是马拉松赛事监管的新型手段[9]，但由于信用工具的运用时间尚短，因此，在信用工具使用的合法性、信用工具应用理念与赛事发展匹配度、信工工具监管效率[10]等方面还有待完善。例如，赛事监管信用工具的法律效力層级止步于部门规章或地方政府规章，监管执行缺乏高层级法理支撑，容易造成裁定程序紊乱、“一刀切”过罚失当、忽略对相关主体正当合法权益的保护等问题[11];又如体育行政部门尚未建立马拉松赛事专门的信用信息平台或专栏，相关信息在监管主体间的传递效率较低，等等。（3）工作小组巡视巡察是行政备案与信用工具监管的“连接点”。然而，一方面，面对赛事规模不断扩增的大市场环境，“运动式”监管的力量日趋捉襟见肘;另一方面，部分政府部门工作人员与市场主体作为“理性经济人”存在双向寻租行为，为包括“备案信息失真”在内的“监管俘获”创造了空间，虽然国家层面推行“双随机一公开”来抑制寻租行为，但其前提条件是监管人员数量充足且建立了强大的监管人员数据库。显然，受制于有限的人力资源，目前马拉松赛事监管未能企及国家监管高度，而寻租行为的存在也将导致其他监管手段成为一种对外表现形式却实际失灵。
3 西理东化：回应性监管理论嵌入马拉松赛事监管的可行性检视
3.1 回应性监管理论的溯源与基本内容
1992年，美国学者伊恩·艾尔斯（Ian Ayres）和澳大利亚学者约翰·布雷斯韦特（John Braithwaite）在《回应性管制：超越放松管制的争论》一书中系统阐述了回应性监管理论（Responsive Regulation），以此成功化解了20世纪80年代以来西方社会关于“政府监管应该削弱还是加强”这一争论。该理论在参考借鉴治理术理论、自创生理论和回应性法的基础上，积极吸收博弈论、法社会学和犯罪学领域的研究成果，经过20多年的实践检验，逐渐成为国际监管治理领域最具影响力的理论之一。
起初，回应性监管理论以“回应”为型构逻辑，从监管主体组织模式、监管理念创新、金字塔理论等方面展开论证。（1）在型构逻辑上，该理论奉行“互动回应”与“协商对话”而非“上位专断”，旨在最大程度规范市场秩序，并有效维护监管客体合法权益。（2）在监管主体组织模式上，该理论指出政府“一元”的监管和完全依靠市场调节的监管方式都难以获得预期的监管效果。因此，回应性监管理论主张发展融合政府监管和非政府干预的“公私混合型”监管模式。在该模式中，政府与行业协会、第三方机构、公众等是“监管合作伙伴”关系，通过关系间相互作用能够达到“权力去中心化”和全方位监管。（3）在监管理念上，不同于传统的无差别待遇，该理论强调监管主体对监管客体实施“差别待遇”，即监管主体根据监管客体守法意愿和能力的不同采取介入程度不同的管制措施，同时将有限的监管资源向低信用、高风险市场主体倾斜。“差别待遇”监管策略不仅能降低政府监管的成本，推进节约型政府的形成，还有助于塑造被监管者主体意识，从而形成自我监督与完善的过程[12]。（4）金字塔理论，包括：“强制手段金字塔”（Enforcement Pyramid）模型，即面对违规市场主体时，沿着金字塔底部向上逐步升级惩罚;“监管策略金字塔”（Regulatory Strategy Pyramid）模型，即鼓励市场或企业进行“自我管制”，当这种方法未达到预期效果时，监管主体再采用“强化型自我管制”甚至“命令控制型管制”以规范行业发展[13]（见图2）。19970EC1-FB3F-4249-AA84-441360CBAAA5
20世纪90年代以后，回应性监管理论经国内外学者深入研究，内容得到进一步丰富与发展。其中，澳大利亚学者尼尔·甘宁汉姆（Neil Gunningham）、皮特·戈拉博斯基（Peter Grabosky）和达伦·辛克莱（Darren Sinclair）在回应性监管理论基础上提出智慧监管理论[14]，理论最具创新之处在于模仿“强制手段金字塔”创建了“三面立体式金字塔”：第一面为“政府行动”，第二面为“自我监管”，第三面为“非政府行动”，每一面均可根据实际情况选择不同程度的监管手段。“三面立体式金字塔”有效强调了“五项监管原则”，即“多样原则”“低干预原则”“逐级回应原则”“授权原则”和“双赢原则”。类似地，德拉霍斯（Drahos）也立足于初始监管金字塔，绘制了“网络型监管金字塔”，并且提出节点治理理论（Nodal Governance），将某一具有强大组织能力的监管主体视为联络其他组织参与监管的纽带，从而形成一张由中心向外发散的管理网。理论作为一种存在，既是认知的结果，也是认知的策略。对于西方国家而言，回应性监管可以当作成品直接运用和消费，而对于我国，应将其视为对我们自身理论建构的一种催化剂[15]。我国学者杨炳霖认为，回应性监管理论的精髓在于回应、塑造、协同和关系性4个方面，理论派应学习“回应”精髓，创新监管手段;吸收“塑造”和“协同”精髓，构建我国协同型监管治理体系;借鉴“关系性”精髓，加强微观层面监管问题研究并对现有监管政策进行反思[16]。
3.2 回应性监管理论对我国马拉松赛事监管的契合性
从理论内容来看，回应性监管理论与管制经济学、行政法学理论的区别在于，回应性监管理论强调主体的多元性，它摒弃“政监合一”的封闭式监管理路，更加重视政府以外其他社会群体的外部作用，描绘的是政府、行业协会及第三方机构组成的“协同型”监管新图景[17]。而现阶段我国马拉松赛事监管面临的困境之一，即政府作为一个庞大的“元监管”主体面临着诸多“超组织能力”的监管域，同时也存在包括变相审批、权力寻租等不良行径。因此，根据回应性监管理论内容构建协同监管主体模式，以“外部汇能”缓解政府监管压力和去“中心化”势在必行。回应性监管理论之“差别待遇”理念一则旨在根据市场主体动机采取不同程度的管制措施，实施这些管制措施时遵从先柔后刚的原则，以此有效激励市场主体;二则旨在资源差异化配置，从而节约人、财、物各方资源。该理念不仅对我国马拉松赛事监管采用多样化的监管手段和施行分级分类监管大有裨益，还是突破政府内部“资源供给不足”的“症状解”。此外，金字塔理论折射出“刚柔并济”管制策略思想，给予市场主体自我修正的机会和空间，从而维护市场主体最大权益，这对我国马拉松赛事监管客体的违规裁定具有参考借鉴意义。最后，回应性监管理论核心在于“回应”，这是贯穿理论的逻辑主线，同样可以成为指导我国马拉松赛事监管的实践主线，使强制型监管转化成民主型监管。
从实践经验来看，起源于西方的回应性监管理论多应用于发达国家或地区，这些国家或地区更多发挥非政府机构的监管作用以节约政府监管资源，培养被监管者的自我主体意识，使其在矿业安全管制、核电安全管制、化学用品监管等领域的安全监管水平极大提升。在我国，回应性监管理论已用于金融投资、食品药品安全、环境及传统媒体舆论等领域并取得显著成效，因而将回应性监管的理论运用到马拉松赛事监管领域有先例参考。縱览中西方有关回应性监管理论的实践经验，研究认为回应性监管理论在马拉松赛事监管中的运用，不仅有助于拓宽回应性监管在我国的运用范畴，为马拉松赛事的监管困境提供一种新的解决方案，同时也顺应了我国“政府‘小监管、社会‘大监管”的趋势，体现出“放管服”改革的应有之义。
值得注意的是，完全解决我国马拉松赛事监管的现实困境，还需在回应性监管理论基础上创新补充。原因在于以下4个方面：（1）通过“差别待遇”促进资源“节流”仅是“症状解”，而“开源”作为“根本解”亦不可忽略，此为研究补充之一;（2）金字塔理论同样体现“差别待遇”，但多以惩治措施为主，例如劝说、警告直至吊销执照，并未体现奖励措施，此为研究补充之二;（3）协同监管及监管手段必须适应时代发展，互联网、云计算、区块链等新技术为二者创造条件，因此需考虑科技赋能;（4）回应性监管设定的是“完全相互信任”的实践情境，在实际中“人情关系”错综复杂，由是需予以法制规范和保障。总而言之，回应性监管理论大体适用于我国马拉松赛事监管，为此，本研究基于回应性监管理论对马拉松赛事监管进行框架设计（见图3）。
4 启示借鉴：回应性监管理论下我国马拉松赛事监管纾解路径
4.1 制度保障：享用“对话协商式”法制孵化空间，完善赛事监管顶层设计
“治国无其法则乱，守法而不变则衰”[18]。通过立法不断将政治诉求、公民意见、伦理道德、交往权力转化成政府部门和非政府机构实施赛事监管的运行准则，是“自生自发”社会秩序下防止赛事市场生态失衡的最后一道防线。根据语用学相关立法概念分类，研究从法律创制活动与过程、制定法的本身两重进路展开探讨。
第一重进路：法律创制活动与过程。法律呈现为要求和回应的活动或链条[19]，正因为我国马拉松赛事市场主体存在“失范行为”，各地赛事监管执行多遵循效力层级较低的部门规章，现有《体育法（修改草案）》有关赛事监管的章目也仅是宏观层面的原则性规定，均不能有效管制赛事市场秩序，所以制定高效力层级赛事专项监管法需纳入议事日程。在建立健全我国马拉松赛事监管法规过程中，要充分享用现有的“立法协商”政治环境。所谓“立法协商”，是自党的第十八届三中全会以来形成的“立法新常态”，可译为享有立法权的机关以开放、包容、平等互动的姿态与其他社会组织、个体进行沟通、对话，并将“公共理性”纳入法律条文，这在促进民主表达、凝聚社会共识、利益关系调整等方面发挥着举足轻重的作用[20]。立法协商的流程之一即为立法调研活动。首先，全国人大及地方各级人大作为专门的立法机关，需加强与政协委员、民主党派、人民团体、社会组织等的交流互动，充分听取多方面意见。其次，全国政协及地方各级政协可以以座谈会、电子邮件等形式充分收集委员意见以补充行政立法的民主性，同时借助社会精英群体的专业性，进一步完善赛事监管立法条目。19970EC1-FB3F-4249-AA84-441360CBAAA5
第二重进路：制定法的本身。（1）地方立法机关避免“机械复刻”“条文拼凑重组”等形式主义立法，在遵循《宪法》和考虑各区域马拉松赛事开展的实际情况以及发展规律的基础上，制定具有地方性和可操作性的法律规章制度。例如，山东、浙江、福建、广东等沿海省份适宜开展滨海马拉松;陕西、山西、河南等地适宜开展山地马拉松;甘肃、宁夏、新疆等适宜开展沙漠马拉松，这要求赛事监管的法律规章制度根据地域赛事特色而制定。（2）立法机关要站位全局，高瞻远瞩，保持法规的前瞻性，即立法时广开言路、充分调研，以协商的方式尽可能掌握赛事市场发展动态，包括普遍问题和特殊问题、显性问题和隐性问题，并统归入法治范畴思考。（3）立法机关要细化法规，建立马拉松A1类、A2类、B类三级监督管理体系，对不同级别赛事的各个监管主体的监管事项、监管权责、监管手段（含信用工具监管）、监管流程及奖惩措施等进行明确规定，解决监管权责分配模糊、监管责任意识薄弱、监管执行力不强等问题。（4）立法机关要适度赋权，赋予马拉松赛事监管中其他非政府机构，包括各级田径协会、社会媒体、企业自身等的监管权力，形成“横向集成化”和“纵向扁平化”的马拉松赛事监管结构，为“去权力中心化”和实现多元主体共治提供法律依据。综上所述，通过完善制度设计，从而在根本上保障马拉松赛事监管的规约性、合法性，进而促进马拉松赛事监管“提档加速”[21]。
4.2 组织管理：开拓“关系联动式”三维监管机制，形成多元主体共治格局
在马拉松赛事组织管理过程中，将马拉松举办机构自身、行业协会、社会媒体、第三方机构和社会群众等纳入到赛事监管的创新主体中来，开拓一种“合作型”的监管机制，形成多元主体互为支撑的立体化监管能够促进监管目标的实现。为此，根据回应性监管理论，研究在参考“三面立体式金字塔”模型基础上，构建了马拉松赛事“关系联动式”三维监管机制，以期为多元主体共治提供指向（见图4）。
“关系联动式”的三维监管机制由政府、非政府机构和企业自身3个主体构成，其中，政府和非政府机构监管属于外部监管，企业自我监管属于内部监管。研究从内部监管和外部监管对三维监管机制展开讨论，引导内、外部多主体关系“联同联动”，做到资源互补、权力共享[23]。（1）外部监管：第一，在我国，政府作为公共管理的主导力量，理应在多元主体监管的共治格局中发挥干预作用，然而，正如斯蒂格利茨所说“问题的关键不在于政府干预是否应该存在于经济活动中，而在于政府到底应该干些什么[24]”。政府要在思想上树立监管意识，强化监管责任，认真汲取2021年第4届黄河石林山地百公里越野赛公共安全事件的深刻教训，将风险评估作为举办赛事活动的重要前置条件，制定安全工作方案及相关预案，在马拉松赛事中切实落实各项监管措施;打造体育赛事活动监管专家智库，选派专家现场指导，进行必要的业务培训;健全完善体育赛事监管体系，进一步厘清政府监管与行业自律的边界，以法律依据划分各主体的监管权责;建立马拉松赛事监管联席会议制度，解决政府、企业和其他社会组织之间信息不对称、信息沟通不及时的弊端。第二，进一步推动协会实体化改革，赋予田径协会和消费者协会更多的实际监管职能。鼓励行业协会的发展，引导行业协会利用其专业性制定相关行业标准和监管规范，增强行业自律，同时行业协会发挥其对社会组织的天然联系，及时监督其日常运行和行为。第三，充分发挥新闻媒体对马拉松市场主体的监督作用，提高传媒机构的独立性，监督政府对赛事采取超越自身权限的行政干预，引导舆论媒体对马拉松赛事进行准确、及时、客观的报道，传递比赛的真实情况，为社会公众及时了解马拉松赛事动态、掌握其最新信息提供平台。第四，加快建立第三方机构监管机制，将原本由地方体育行政部门直接负责的监管工作交由第三方专业机构开展，完善对应的管理制度，借鉴国外优秀的经验，加强其专业性建设。第五，积极调动群众监督的力量，建立社会群众广泛、畅通、高效的监管参与机制，利用互联网向人民群众征询马拉松赛事的建议和意见。及时披露马拉松相关信息，向社会群众公布马拉松赛各项资金来源，鼓励群众举报马拉松赛事中的不法行为，提升群众监督责任感[24]。（2）内部监管：马拉松举办机构要加强自身组织建设，完善自我评价监督机制，发挥企业的专业性和自律性。应依照法律法规自主制定赛事监管章程和制度，不完全依赖政府、协会、社会群体等的外部监管，强化内部目标监管、文化监管、制度监管与流程监管。
4.3 物质供给：构建“引流回流式”资源循环系统，实施“差别待遇”资源配置
对于马拉松赛事监管而言，获得充沛的监管资源才能生成强大的监管能力来落实政策要求和回应市场关切。在社会语境中，资源通常指人力、财力、物力、信息等各种物质要素的总称。基于回应性监管理论，研究从开源、节流两个角度提出整合碎片化监管资源、增加监管资源存量的措施。
其一，从“开源”角度着手，注重资源“引流”，即加强政府部门和非政府机构间的协同合作，积极调动社会资本投入马拉松赛事监管。例如，在人才资源孵化与输送上，政府要与高校、社会组织等签订“人才培养计划”，高校及社会组织通过开设赛事监管专门课程或培训，培育一批“懂监管”“会监管”“能监管”的监管专业人才，打造监管研究人才“智囊团”建设，用于回馈马拉松赛事安全监管服务。以J省为例，J省政府将在全省启动并推行体育赛事指导员制度，目的是培养一批包括马拉松在内的赛事指导、监管和服务人才，在一定程度上赋予体育赛事指导员赛事安全监管服务的职责和权利，从而补充和改善J省马拉松赛事监管人才的匮乏。除“人才培养计划”外，政府需扩大人才“回流”，制定监管人才就业福利政策，鼓励体育管理人才在体育行政部门赛事监管机构承担监管重任，减少监管人才流失，同时吸引其他管理领域人才跨界发展。另外，我国可以开创性地在体育学博士点中设立赛事管理的研究方向。现阶段，金融、食品药品、环境等领域的监管人才资源已经较为丰富，相关监管人才在各领域发展中成为行业骨干力量，因此，在体育学高等教育体系中建立专业博士点培育高层次赛事管理实践人才，具有深远的社会效益。在资金筹集上，政府要增加体育产业发展专项资金等财政补贴以扶持马拉松赛事监管，进一步引导社会资本筹资、社会力量捐助和社會群众个人投入，拓宽赛事监管资金筹措渠道，同时指引社会监管资源根据实际情况实行再分配与调节，鼓励赛事监管市场化运作。在物力层面，政府可以与高新技术企业合作，研发赛事监管专业设备，例如“无人机监测”“大数据监管”“区块链技术监管”，等等。其二，从“节流”角度着手，实行“差别待遇”资源配置，即监管主体应将有限的监管资源集中在举办机构信用水平较低、举办机构处于成长初期、项目危险具有高危型、社会关注度较低等的赛事上，而对于认证赛事等曝光率较高、社会美誉度较好的赛事适当减少政府干预，增加社会监管力量，从而尽可能实现监管资源最优配置，达到降低监管成本和增加监管效益的“双赢”。19970EC1-FB3F-4249-AA84-441360CBAAA5
4.4 策略更新：制定“激励金字塔”奖惩措施模型，打造监管手段回应平台
工欲善其事，必先利其器。依据回应性监管理论“差别待遇”理念和监管手段多样性特征，马拉松赛事监管应该遵循市场监管客体的差异性，构建“激励金字塔”奖惩措施模型，制定不同奖惩程度的监管策略，同时进一步打造监管手段回应平台，以便有效提升马拉松赛事的监管效率和监管质量。
一方面，制定由回应性监管理论的“强制手段金字塔”模型演化而来的对马拉松赛事举办方的“激励金字塔”模型，“激励金字塔”又分为惩罚措施和奖励措施两个金字塔，它是对“强制手段金字塔”中监管策略的补充和调适（见图5）。当面对马拉松中某个单一领域的企业时，传统的马拉松赛事监管手段采用“无差别式”监管策略，未曾考虑监管客体的实际情况[26]，而“激励金字塔”模型则根据监管客体的守法意愿和守法能力对监管对象进行分级分类。其一，惩罚措施分为五层，最底层为劝说，然后依次是警告、处罚、暂停营业，最高层的手段是吊销执照。在马拉松赛事监管中，对于守法意愿较强的个人或组织，政府要采取非强制性行政执法、说理式执法等手段，例如对比赛中的参赛选手、观赛群众的“失范行为”多采用劝说、教育、建议的方式，对企业不当行为先予以劝告、引导、指示;对于自我管制能力较差的个人或组织，应采取先劝说指导、后强制执行的手段维护马拉松赛事利益相关者的合法权益。其二，奖励措施分为四层，最底层为荣誉激励，例如对一些诚实守信、安全保障服务到位的马拉松企业授予“先进单位”“模范集体”等荣誉称号;其次是财税激励，包括增加财政支持和减少企业营业税、增值税、所得税税收等;接着是金融激励，包括保证信贷资金供给、为企业提供金融产品和服务方式的创新等;最后是人才激励，为马拉松举办机构培养并提供赛事运作和赛事监管等稀缺人才，拓宽企业人才输送渠道。
另一方面，为了获得马拉松市场主体的积极回应，在监管中植入虚拟现实、物联网、大数据等新技术手段，建立马拉松赛事全过程动态监管系统，打造集“行政备案”“信用工具”“工作小组巡视巡查”为一体的监管手段回应平台。马拉松赛事的监管是一个庞大的系统工程，“牵一发而动全身”，监管主体需要借力互联网手段实现技术驱动、数据驱动和场景驱动，以达到实时监测马拉松赛事场景的效果。借鉴国内已经相当成熟的“全国建筑市场监管公共服务平台”系统，在未来即将建成的“马拉松赛事安全监管服务平台”中增加“马拉松赛事企业名录”“从业人员名录”“赛事名录”，等等，鼓励马拉松赛事举办机构“自主备案”，向社会大众展示公平、公开、公正的“行政备案制度”，加大办赛信息公开力度，实现马拉松赛事监管的公众化与公开化，杜绝企业和政府“双向寻租”行为的发生。仿照建筑、旅游、教育等行业在马拉松监管平台中开设“信用建设”专栏，专栏包括马拉松组织和个人“诚信数据”“黑名单”“失信联合惩戒记录”等内容，在很大程度上能够得到市场主体的积极回应，从而更好地树立企业和个人自我监管的理念，完善自我管制措施，以最优方式实施马拉松赛事监管。
5 结 语
国务院46号文件的出台及“放管服”改革的纵深推进，为政府进一步转变职能提供政策指向与科学索引。研究汲取回应性监管理论精髓，提出从顶层设计上完善马拉松赛事监管立法，构建由政府、非政府机构和企业自身组成的马拉松赛事“关系联动式”三维监管机制，塑造“政府牵头、多元参与、协同共治”的马拉松赛事监管格局，整合碎片化监管资源，实施“差别待遇”的监管资源合理配置，运用虚拟现实、区块链、大数据等技术打造马拉松赛事立体化动态监管平台，提升马拉松赛事服务保障水平和安全监管效能。面向未来，马拉松赛事监管任重而道远，何以持续保障马拉松赛事成为拉动体育产业发展的动力引擎，还需更深入的研究。
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收稿日期：2022-03-28
基金项目：国家社会科学基金一般项目（编号：19BTY018），江苏省研究生科研与实践创新计划项目（编号：KYCX21_1955）。
作者简介：陈 叙（1996- ），男，江苏南通人，在读硕士研究生，研究方向体育赛事监管的理论与实践。
通讯作者：温 阳（1978- ），女，江西南康人，博士，副教授，研究方向体育产业管理。
作者单位：1.南京体育学院研究生部，江苏 南京 210014;2.南京师范大学体育科学学院，江苏 南京 210023;3.南京体育学院体育产业与休闲学院，江苏 南京 21004619970EC1-FB3F-4249-AA84-441360CBAAA5
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