完善职务犯罪侦查体制两个维度x
完善职务犯罪侦查体制的两个维度
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完善职务犯罪侦查体制的两个维度
陈卫东
中国正处在经济体制深刻变革、 社会结构深刻调整、 思想观念深刻变化、 利益格局深刻演变的转型时期 , 转型期的利益纠葛给职务犯罪提供了现
实诱因 , 同时转型期的制度滞后也给职务犯罪带来了可乘之机 , 因此当前职务犯罪处于易发、 高发阶段 , 在此过程中 , 有效、 有力、 有据地打击职务犯罪对于经济的持续发展、 转型期的平稳过渡乃至和谐社会的实现都有特别重要的意义。职务犯罪的侦查在治理职务犯罪这个社会问题的过程中处于基础
性地位 , 侦查的全面有效 , 既能为后续的审判制裁提供良好的基础 , 也能给潜在的职务犯罪带来强大的震慑。基于职务犯罪侦查在遏制职务犯罪中的重要
地位和作用 , 理论界和实务界都对职务犯罪侦查给予了极大的关注 , 对”任何犯罪的侦查 , 法律都应当做到两条 : 一是授权要充分 , 即侦查措施要满足侦查犯罪的需要 ;二是监督要有力 , 即要以制度切实防止侦查权的滥用。对职务犯
罪侦查亦然。
”{2}笔者认为 , 完善职务犯罪侦查体制 , 亦应从这两个角度出发 , 一是要强化职务犯罪侦查权 , 实现侦查的有效性 , 一是要监督职务犯罪侦查权 , 避免其滥用或怠于行使。
一、 从职务犯罪侦查的有效性出发看职务犯罪侦查体制的完善
职务犯罪侦查的有效性体现在职务犯罪侦查的准确、 迅速且有效率 , 有
效性是职务犯罪侦查体制获得权威性的依据 , 也是侦查制度存在的依据。职务犯罪侦查的有效与否 , 直接关系到遏制职务犯罪目的的实现 , 关系到民众对
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于社会公正的观感。当前 , 实现中国职务犯罪侦查的有效性 , 应从职务犯罪侦查的独立性和职务犯罪侦查的一体化和专业化着手。
1.职务犯罪侦查的独立性
职务犯罪是掌握着公共权力的人利用职务实施的 ”强势犯罪 ”,职务犯罪不可是利用权力进行的犯罪 , 而且也是利用权力掩盖罪行、 对抗侦查的犯罪 , 具有关系网密、 保护层厚、 干扰阻力大、 反侦查能力强等特点 , 因此有人
说职务犯罪侦查是法律与权力、 根本利益与局部利益的对抗性较量。当权
者与阶下囚的天壤之别促使犯罪人会利用自己所有的资源干涉侦查的顺利进
行, 因此 , 职务犯罪的侦查必然会招致来自方方面面的权力所进行的干涉 , 如
果职务犯罪侦查机构没有必要的独立性去抗衡国家公职人员滥用权力 , 那么
侦查此类犯罪的效果必会大打折扣。独立性是有效侦查的先决条件 , 也是有
效侦查的基本保障。中国《宪法》第 131 条规定 : 人”民检察院依照法律规定
独立行使检察权 , 不受行政机关、 社会团体和个人的干涉。 ”此条明确规定了
检察机关依法独立行使检察权原则 , 因此作为检察权从属内容的职务犯罪侦
查权亦应具有相应的独立性。可是现行领导体制的实际格局几乎使这一原则
形同虚设 , 法律虽然规定了 ”双重领导 ”的检察机关领导体制 , 实际运作中由于
地方各级检察机关的人、 财、 物受制于地方 , 法定的 ”双重领导 ”基本上成了
以地方党政领导为主的 ”一重领导 ”上,下级检察机关的领导与被领导关系基
本上只局限于检察业务 , 宪法规定的地方各级人民检察院对产生她的国家权
力机关和上级人民检察院负责 , 实际上变成了只向地方机关负责。这种情况
造成了检察机关的地方化 , 侵蚀了职务犯罪侦查的独立性 , 威胁着职务犯罪侦
查的有效性。为此 , 笔者主张 , 在人事方面 , 由全国人大常委会或其授权的相
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应的省级人大选拨任命地方检察官 ;在财政方面 , 检察机关实行全国统一的独
立预算 ;在工作机制方面 , 检察机关应该有权独立部署职务犯罪侦查行为。
2.职务犯罪侦查的一体化
当前 , 检察机关的反贪污贿赂、
反渎职侵权、 民事行政检察、 监所检
察、 控告申诉检察等部门都拥有对职务犯罪的初查权或侦查权
, 虽然在案件
管辖上强调分工有别
, 但在实践中往往会造成案件线索的严重流失。同时
, 一
些内设部门的侦查资源严重匮乏
, 难以胜任职务犯罪侦查工作的实际要求。
实践表明 , ”出多门侦
”已严重浪费侦查资源 , 并严重影响检察机关的侦查权
威。
{2} 对于这种现象 , 很多人提出了职务犯罪侦查一体化的建议
, 她们认为
所谓职务犯罪侦查的一体化 , 是指针对职务犯罪跨地区、
跨行业 , 作案手段
隐蔽、 狡猾 , 办案阻力大等新情况、
新特点而采取的以侦查指挥中心为组织
形式 , 以提办、 督办、 交办、 参办等为主要办案方式
, 以上下一体、 区域联
动、 整体作战为主要表现形式
, 实行区域内案件线索统一管理和经营
, 侦查
人才和技术装备统一调配使用
, 重要侦查活动统一组织指挥
, 执法环境统一营
造的侦查新机制。
{3} 这种一体化主要是个案的侦查一体化
, 笔者认为 , 职务
犯罪侦查的一体化主要是出于侦查职务犯罪有效性的需要
, 在有效配置检察
机关侦查上的各种职权和资源的基础上
, 形成职务犯罪侦查机关在侦查上的
合力 , 因此职务犯罪侦查的一体化包含两方面的内容
, 其一是横向上的一体化 ,
其二是纵向上的一体化。
横向上的一体化就是要打破现在各级检察院内部职务犯罪侦查权的分散
局面 , 建构统一的职务犯罪侦查机构。如有些学者所言 : ”在当前的检察改革中, 检察机关要正视当前反贪、 渎侦部门分置模式在实践运行中出现的缺陷
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和弊端。根据贪污贿赂犯罪与渎职侵权犯罪在侦查方法、 手段程序等许多
方面的相同情况 , 按照精简、 统一、 高效的运行原则 , 改革并重新设置机关的侦查机构 , 将反贪部门和渎侦部门合二为一 , 设立职务犯罪侦查局。同时 , 将举报中心调整到职务犯罪侦查局 , 并将检察技术部门的司法会计、 技术人员等专门人员调整到职务犯罪侦查局。
”{4}在这个问题上 , 有些地区已经做出了尝试。例如 , 始 , 经最高人民检察院批准 , 重庆市人民检察院、 深圳市
人民检察院率先在全国成立了职务犯罪侦查局 , 统一办理贪污贿赂和渎职侵权案件。
纵向上的一体化就是要巩固检察一体化原则 , 打破职务犯罪侦查的地区
樊篱 , 实现各地独立办案基础上的有机配合。有学者指出 : ”加强各级检察机
关在职务犯罪侦查中的协调配合 , 重点是加强上级检察机关对下级检察机关
职务犯罪侦查的领导 , 形成一个地区职务犯罪侦查 ‘一体化 ’运行的整体规模。
应主要从四个方面加强上级院的主体作用 : 一是引领侦查 , 经过直接侦查案件 , 对下级院发挥表率作用 , 并对具体个案决定实行督办、 交办、 提办 ;二是组织侦查 , 对本地区的重点行业、 部门案件 , 经过分交线索、 开展专项活动等
形式 , 统一组织本辖区职务犯罪侦查工作 ;三是指挥侦查 , 对重大复杂或干扰阻力大的具体案件 , 统一组织本辖区侦查人员、 调配资源 , 直接立案侦查 ;四
是协调侦查 , 对本辖区不同院之间职务犯罪侦查中关系进行协调 , 组织落实案
件侦查 , 加强与本辖区横业主管部门的联系协调 , 为下级检察机关职务犯罪侦查统一营造良好的外部执法环境。
”{5} 简言之 , 纵向上的一体化就是要发挥
上级检察院在职务犯罪侦查中的引导作用、 组织作用、 指挥作用和协调作用。
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3.职务犯罪侦查的专业化
随着科技的发展 , 职务犯罪的手段也日益翻新 , 智能化、 专业化、 隐蔽化的趋势日益明显 , 这对职务犯罪侦查的专业化要求也越来越高。
侦查的专业化首先是侦查人员的专业化 , 职务犯罪涉及社会领域广泛 , 需要综合运用多种侦查措施 , 这要求从事职务犯罪侦查的人员具有侦破职务犯
罪相关的专业知识、 专业技能、 专业素质、 专业经验。然而当前来看 , 检察机关招录人员更加注重的是法律素质 , 而非侦查素质。为了实现职务犯罪
侦查人员的专业化 , 要发挥三个机制的作用 : 一个是现有人才的优化使用机制 , 以职务犯罪侦查人才库的形式配置人才使用。各地能够以侦查指挥中心为平
, 在各下级检察机关甚至审计、 金融等专业部门遴选一批专业人才建立侦查人才库。侦查指挥中心根据侦查的需要统一调配使用人才库中专业侦查人员, 使现有有限的专业侦查人员资源得到充分利用。二是人才培养机制。职
务犯罪侦查工作涉及许多复杂的专业知识和特殊技能 , 因此在业务培训中除学习法律知识外 , 更应注重侦查技能运用的培训。经过对现有侦查人员的实行系统化的业务培训 , 使其掌握相应的技能 , 具备相应的素质。三是人才招录机制。在招录新进人员时 , 不应局限于法律专业毕业人员 , 而是应根据职务犯罪侦查工作的实际需要 , 大力吸收会计、 证券、 金融、 心理学等专业人才 ,
提高职务犯罪侦查队伍的专业化程度。
侦查的专业化还应包括侦查措施的专业化。 ”犯罪行为方式的每一次嬗
, 都必将引致国家在侦查方式上针锋相正确回应。
”{6}职务犯罪的智能化、 隐蔽化、 复杂化使得常规的侦查手段难以应付 , 这要求侦查过程中采用现代的科技手段或者特殊的侦查措施。秘密侦查制度是一项极具诱惑力的执
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