阐述权力腐败防范公共管理思考x
阐述权力腐败防范公共管理思考
浅议权力腐败的防范措施纵观古今中 外，腐败都是权力运行失控、失衡所致。“腐 败的根本是权力的腐败”。所谓权力腐败， 指的是执掌权力的某些机关或干部背离公 有权力的性质和原则，把权力私有化、关系 化、特权化、商品化，为个人或小团体谋私 利。权力腐败的实质是公有权力被滥用。因 此，防范权力腐败除了以德倡廉、以俸养廉 外，最根本的是通过加强监督、立法制约权 力，防止公共权力被滥用。
一、以德倡廉，筑起“不想腐败”的思 想道德防线
当前，在社会转型期，由于道德理想的 迷失、道德观念的错位、道德准则的失范， 引起道德行为的失序。这种失序反映在政治 生活方面便是权力的腐败，贪污、受贿、以 权谋私等现象严重。
深究腐败现象产生的原 因固然很多，但行为主体的道德内约松散是 其中一个不可忽视的原因。
所谓道德内约松
散，是指人们的道德观念淡薄，道德行为的 主体摆脱了自己应遵守的各种道德规范约 束的现象。因此，在社会主义市场经济条件 下，加强政治伦理建设，就是要以德倡廉， 强化政治行为主体的道德内约，使政治行为 主体筑起“不想腐败”的思想道德防线， 从
而抑制腐败现象的滋生和蔓延。
在加强政治伦理建设时，我们要弘扬优 良的德政传统，唤醒权力主体的自律意识， 培育廉洁自律的政治氛围。具体来说，就是 要弘扬儒家“民贵君轻”、 “民为邦本”的
为民富民的民本意识，继承我们民族、我们 党的公正、廉洁、自律等观念，以及谦虚谨 慎、戒骄戒躁、艰苦朴素等精神，树立全心 全意为人民服务的“人民公仆”意识， 从而
淡化权欲，诚心为民，廉洁公正，克己奉公， 举贤任能，为戒徇私，开拓创新，善于进取。
加强政治伦理建设，目的是要以德倡廉，强 化公职人员的廉政、勤政意识，引导公职人 员为人民掌好权、用好权，铲除腐败滋生的 土壤，塑造一批廉政、勤政的道德楷模，发 挥榜样的影响和辐射作用， 通过树立公职人 员廉洁公正的道德形象来形成全社会廉洁 的风气，进而提高整个社会的道德水平。
二、以俸养廉，提供"不愿腐败”的经 济条件
“不愿”，就是分配公平，公职人员有 一份比较稳定的经济收入，因此谁也不愿意 为贪小便宜而失去较为丰厚的工作报酬和 生活保障。
历史与现实表明，许多亚非拉发展中国 家之所以出现严重的政府腐败， 重要根源之 一就是那些政府部门的公职人员因为收入 太低无法维持一般的生活水平而不得不利 用其工作之便谋取私利。从表面上看，低工 资政策好象缩短了政府官员与人民之间的 距离，达到了反对特权和实现公正的目的。
其实则正好相反，它反而助长了特权思想和 各种不公正行为。在大多数亚非拉发展中国 家，政府官员滥用特权、徇私舞弊、贪污受 贿等行为正好成为低工资的一种合理而不 合法的补充。而反腐败比较成功的一些国家， 如新加坡政府则坚决摒弃了许多发展中国 家那种貌似反对特权，实际产生更多特权的 低工资政策，对政府工作人员实行比较优惠 的工资政策，让他们得到比私人部门稍高的 收入。这样，一方面可以促使优秀人才流进 政府机构，另一方面，较高的工资收入和其 他福利可以使一般公务员能够靠其正当的 工资收入来维持中等或中等以上的体面生 活，使他们较少有生活上的压迫感和危机感， 从而能尽忠职守，比较能够抵制一些物质利 诱。因为，在物质利诱面前，公务员必须权 衡一下是否值得为一时的眼前利益而牺牲 自己的“金饭碗”。所以说，通过法律和规 范把公务员的工资福利和退休后的优厚待 遇规范化、制度化，这是公务员廉洁奉公的 思想作风得以培植和强化的物质基础。
在市场经济条件下，对国家公职人员的 劳动给以较高的工资收入是符合市场经济 的分配公正原则的。国家公职人员较高的社 会角色地位与较高的薪金收入之间的一致 性有助于在这一阶层中形成“社会公正” 的判断，只有当他们有了 “社会公正”的判 断后，才有可能对自己承担角色的道德、义 务、责任和规范产生认同，而认同是他们对 自我行为进行约束的前提，否则，他们会把 越轨行为作为对“社会不公”进行补偿的 手段。薪金越低，与其社会角色地位越不相 符，寻求“补偿”的动机就越强烈。
所以，在一个存在分化的市场经济社会 里，没有高薪是难以养廉的。但高薪只有与 严格、完善的法制相结合才能对国家公职人 员的廉洁行为产生真正有效的影响。因为， 局薪与严格、完善的法制相结合，实际上是 加大了国家公职人员的成本和风险。 在生活
风险日益增加的当今社会， 国家一方面给公 职人员较稳定、较好的生活福利以及较高的 社会地位；另一方面，国家又通过有效的法 律监督其行为和财产收入，一旦发现有越轨 行为，不仅会失去得到的一切，而且还要受 到法律的严惩。只有这样，才能真正实现以 俸养廉，提供“不愿腐败”的经济条件。
三、以监督保廉，建立“不能腐败”的 权力运行机制
监督是指享有监督权的主体依法对社 会生活的管理者以及社会管理运行进行监 督检查、惩戒和制约的行为，其本质是对权 力的监督制约，防止权力的滥用。它是实现 国家权力系统内在稳定的必要机制， 是防范 权力腐败的根本性措施之一。
实践证明，失去监督的权力，必然导致 腐败。没有有效的监督就不会有对腐败现象 的真正遏制。权力腐败的实质是滥用权力， 腐败现象的滋生蔓延，反映了对权力的失控 失监。改革开放以来，消极腐败现象之所以 能乘隙而生，其中一个很重要的原因就是监 督机制不完善，监督力度不够大，从而致使 某些党员干部视党纪为“摆设”，视政令为 “白条”，把中央的三令五申当成耳边风， 你禁你的，他干他的。
近几年来，围绕加强监督机制建设虽然 作了大量的工作，但从全局来看，还缺乏一 个与发展社会主义市场经济相适应的完善 有效的权力制约机制，缺乏一整套行之有效 的监督制度和措施。例如，有的监督部门互 相摩擦、互相制肘，使监督作用互相抵消， 降低了监督的整体功能； 有时对同一社会行 为实行多头监督、重复监督，浪费了人力物 力，影响了监督的效率；留有大量的监督
“真空”，使社会运行过程不能受到有效的 监督；现有的一些准则、规定、制度在数量 上不算少，但对权力腐败的约束力很小，远 未达到法律上应达到的强制性程度。此外， 监督机构分散，缺乏相对独立性和权威性， 整体配合差，领导关系与监督关系合二为一， 难以发挥应有的制约力和整体监督效能。 上
述种种原因，造成制约权力的机制较“软”、 较“虚”，致使一部分掌握实权的权力机关 和权力行使者，没有得到真正有效的监督， 有的甚至处于失监的状态，从而导致个人或 集体违纪案件不断发生。
因此，为了确保改革开放和发展市场经 济的顺利进行，我们必须加强监督机制建设， 以监督保廉，从而建立一个与市场经济发展 相适应的权力运行机制，塑造一个勤政、廉 洁、高效的人民政府形象。当前，我们要完 善监督机制，尤其是要加强监督机制的总体 协调，强化以权力互相制约为主要内容的内 部监督机制，建立一个具有相对独立性、权 威性的监督机构。
首先，要加强监督机制的总体协调。目
前，我国的状况是监督机构分散，关系没有 理顺，缺乏统一协调。我们要通过明确划分 各种监督机制的功能和责任， 重视监督系统 的层次性和明确划分不同层次监督机制的 职责权限，加强监督的总体规划和避免各种 监督机制的相互碰撞， 进而使各种监督机制 既能发挥积极性、主动性和创造性，又能发 挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合 力。这就要求我们要切实加强人大、政协对 党政机关的监督；要重视和依靠广大人民群 众的民主监督，使“举报箱”、“举报电 话”、“领导接待制度”等监督措施真正发 挥作用；要强化职能部门的监督，使得同级 党委及其成员的监督检查名副其实， 切实解
决一些党组织软弱涣散问题，防止个人说了 算和个人专断；要全面推广和落实“两公开 一监督”制度；要把群体监督的威力性与舆 论监督的曝光性有机结合起来。总之，正如 江泽民同志在党的十四大报告中强调指出：
“在建立和发展市场经济体制的过程中， 我
们“要切实加强各级党组织和纪律检查机 关对党员干部的监督，加强人民群众、各民
主党派和无党派人士对我们党的监督， 建立
健全党内和党外、自上而下和自下而上相结 合的监督制度”，从而形成强有力的监督网 络，发挥监督的整体效能。
其次，要强化以权力互相制约为主要内 容的内部监督机制。从反腐败斗争中揭露出 来的大量违法违纪案件看，许多腐败分子作 案手段并不高明，但却为所欲为，畅通无阻， 屡屡得手，一个突出的原因就是有些单位和 部门疏于防范和管理，内部监督制约机制不 健全，监督不到位，制约不得力。强化内部 监督制约，核心是强化对权力的监督制约， 关键是干部权力不能太大、太集中。不能把 具有相互制约的职责和权力集中于一个部 门或一个人，权力应进行适度分解和有效的 制约，改变一个人说了算的权力结构。对掌 管人、财、物等容易产生腐败、滋生不正之 风的重要岗位、环节和部位，在定期进行岗 位轮换的同时，还要加强岗位内部的制约机 制建设，强化业务和分工的制约，制订必要 的权力运行程序，不经过有关权力运行的制 约程序，权力就不能生效，形成互相制约的
权力格局。也就是说，要以权制权，即通过 在个人、群体和不同机构中合理配置权力， 达到权力的相互启动与适度分散及平衡。 当
一种权力的行使超过其合法限度时， 就会引
起相关权力的自行制约与限制， 这样一种权 力制衡机制应包括规定权力实施的程序和 标准、权力行使各个环节上的互相制衡、政 务公开、财产申报、离职审查和地域交流等 制度。
最后，要建立具有相对独立性、高度权 威性的监督机构。我国和国外监督实践证明， 要实施有效的监督约束，必须建立一个具有 相对独立性、高度权威性的监督机构。这一 机构应具有相对独立性并拥有充分的自主 权，依照法律法规行使其独特的监督使命， 才能有效地防止和遏制腐败现象的滋生和 蔓延。正如邓小平同志指出，加强监督，“最 重要的是要有专门的机构进行铁面无私的 监督检查。”①
一些反腐败比较成功的国家和地区其 专门廉政机构都有这样两个特点：一是直属 总统负责，具有相对的独立性和一定的自主 权；二是拥有足够而且广泛的权力。例如， 香港的廉政公署，独立性强，职、权、责三 者比较协调统一，采取惩治、防范和教育三 管齐下的肃贪措施，收到良好的社会效果， 赢得了香港民众的普遍信任， 其成效与经验 引起了世界各国的关注。再如新加坡的反贪 污调查局，局长由总统任命，其地位、身份、 权力均有严格的法律保障。该机构权力极大, 可以随时查阅和冻结违法嫌疑者的银行帐 户，开其保险柜，窃听电话，直到搜查、逮 捕。在新加坡，上至国家领导人，下至一般 公务人员，均不能以种种借口而成为法外公 民。
从现行的体制来看，各级纪检监察机关 实行的是双重领导体制受上一级纪检监察 机关和地方党委、政府的双重领导，起主要 作用的是同级党委和政府。由于经费和物资 装备及干部的职务任免、福利待遇、离休安 置等切身利益问题由当地党委、政府管理， 而地方党委又是同级纪委的监督对象， 因此
便出现了监督客体领导监督主体， 监督主体
依附于监督客体的状况，这在客观上使监督 者难以履行监督职能，缺乏执纪的自主性、 独立性，使纪检监察工作容易受到权力的干 扰和关系网的阻挠，尤其是涉及到当地利益 或个别领导者的权益时更为突出。这种状况 大大削弱了职能监督本身的力度。
为了改变这种现状，我们可以在借鉴国 外先进经验的基础上创造具有我国特色的 做法。一是把现有的纪检、监察、审计合并 到反贪局中，直接隶属中央领导，不受地方 政府管辖，其经费及物资设备由特定的专门 渠道拨足，干部的任免及福利待遇由上一级 机关负责。从而建立一个统一高效、独立性 强的监督机关。二是赋予更大的权限，增强 监督手段。也就是说，为了适应社会主义市 场经济条件下监督实践的新特点的要求， 所
建立的以纪检、监察、审计、反贪局四位一 体的新的监督机构，必须把这四个部门的职 能和手段统一起来，赋予新的监督机构以纪 检监察权、侦查权、审计权、拘留权和刑事 起诉权。只有这样，才能真正形成合力，发 挥综合监督效能。三是敢于冲破“关系网”、
“地方保护主义”等重重阻碍，排除干扰，
对一切有损于党和国家利益的违法违纪行 为敢查敢管，努力提高和维护反腐保廉机构 的权威性。
四、以法护廉，创造“不敢腐败”的法 律环境
惩治腐败，建设廉政，是综合治理的系 统工程，需要运用教育的、行政的、法律的 多种手段，才能取得成效。而在这诸多的手 段中，法律无疑是最为有效的手段。
过去，在高度集中的计划经济体制下， 突击搞运动、说服教育和道德规范，通过把 外在的价值标准内化为人们的价值取向， 对
人们的行为有重大影响。
但这种影响带有很 大的局限性。此外，一般政策性规定所起的 作用也有限。十几年来，各级党政机关、各 行各业发布的反腐倡廉的文件、通知等数不 胜数，腐败之风并无收敛之迹象。
究其原因， 主要在于不论说服教育还是道德约束， 都没
有国家强制力的保障为后盾，一般政策性规 定的强制力也十分有限。而法律作为一种特 殊的规范，它不仅有说服教育和道德规范的 功能，也有内化的特性。可以使只顾个人需 要而不顾法律的规范要求的行为受到惩处。
但是，由于我们缺少执法守法的传统，致使 法制建设严重滞后，没有形成一套系统的、 有效的法律规范机制对腐败现象进行预防、 抑制和惩治。所以，一方面造成人们思想的 极度混乱，对一些现象失去了辨别是与非、 罪与非罪、违法与合法的能力；另一方面也 使当前的反腐败斗争缺乏必要的法律依据 和手段。
为此，我们必须加强廉政法制化建设， 树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不 以个人品质和意志为转移，从而保证社会控 制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。
正如邓小平同志在谈到廉政建设时所说：
“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。②当 前，加强廉政法制化建设，关键是要完善立 法，严格执法。
首先，要大力加强和完善廉政立法。也 就是说，要以法律形式明确界定是非，用客 观标准确认廉政、腐败的内含和外延，用法 律规定衡量国家公务人员是否违背人民的 意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行
为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其 公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制 化轨道的前提条件和重要环节。
不可否认，自从届三中全会以来， 党中央、全国人大及其常委会、国务院制定 了许多政策散见于《中华人民共和国宪法》 及其修正案、〈〈中华人民共和国刑法》及其 十几个补充规定、〈〈国家公务员暂行条例》 等一百多个法律、法律性文件以及政策性文 件之中。这些法律、法规和政策，就总体而 言，属于法律规定的不多，政策性的规定占 据主要地位；缺乏整体性和配套性；应急性 多，稳定性少；惩罚性规定较多，预防性规 定较少；原则性强，操作性差。因此，从总 体上看，我国的廉政法律体系还不够完善， 不能适应反腐败斗争形势发展的需要。
为了完善廉政立法，我们应当根据我国 的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定〈〈廉 政法》、〈〈反贪污贿赂法》、〈〈公职人员财产申 报法》、〈〈经济活动实名法》、〈〈党内监督条例》、 〈〈党纪处分条例》等，以便把廉政建设以及 监督机关的职能、权力用法律的形式固定下 来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的， 违反了就要受到什么样的处罚，使公职人员 有必须遵守的具体规范， 对权力进行有效的 制衡。除了重视制定有关事后惩戒性的法规 外，更要加强事前预防性法规的制定，逐步 建立起一套严密的、严格的廉政法律法规体 系。
其次，要严格执法。制定法律的目的是 为了运用它来规范人们的行为， 调整社会关
系，维护和发展正常的社会关系和社会秩序。
因此，再好的法律，如果不能在现实生活中 得到实现也会失去存在的价值。
一般意义上 的法的实施，一方面要求一切国家机关及其 公务人员必须守法。另一方面要求国家行政 机关和司法机关及其公务人员严格执行法 律，适应法律，从而保证法的实现。这就要 求我们破除“教育从严，处理从宽”的传统 认识，坚持教育惩处并重，把惩处腐败分子 作为从严治党、从严治政、从严治“长”的 重要措施来抓。
当前正处于社会转型期，针对这一时期 腐败现象的新特点，我们认为惩处的重点部
门应是领导机关、司法机关、行政执法机关 和经济管理部门；惩处的重点内容是贪赃枉 法、贪污受贿、敲诈勒索、以权谋私、金融 诈骗、挥霍人民财产、腐化堕落等行为；惩 处的重点对象是违法违纪的党政领导干部 和搞权钱交易的党政机关工作人员，特别是 县级以上领导干部的违法违纪案件。 在惩治
腐败的过程中，我们要严格执纪执法，绝不 允许存在“空档”、“特区”，不能搞上下 有别，内外有别。对于违反党纪的，不管是 什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏 罚分明，伸张正气，打击邪气。同样，对于 违反法律的，也不管是什么人，一律严惩。
既要实行法纪、党纪、政纪严惩，又要实行 经济制裁，使其财、位、权三空，够不上纪 律处分的，要变动其岗位，改变其谋私的条 件和环境，借以有效地警戒后人，使之望贪 却步。
综上所述，通过以德倡廉，以俸养廉、 以监督保廉、以法护廉，为防范权力腐败筑 起一道思想道德防线， 提供一定的经济条件, 建立一套相互制约的权力运行机制，创造一 个良好的法律环境，从而使为官者、掌权者 “不想腐败”、“不愿腐败”、“不能腐 败”、“不敢腐败”，进而达到防止权力滥 用、遏制腐败现象滋生、蔓延的目的。
注释：
?〈〈邓小平文选》第2卷，人民出版社, 1 9 9 4年版，第2 9 2页。②《邓小平文 选》第3卷，人民出版社，1 9 9 3年版， 第379页。阐述权力腐败防范公共管理思 考
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