综合改革中的开放大学办学体系建设研究
[摘 要]实行体系办学是广播电视大学向开放大学转型发展，建设有中国特色开放大学的战略选择。必须坚持历史思维和问题导向，在总结广播电视大学系统办学历史经验的基础上，厘清体系办学面临的挑战和问题，对标新时代开放大学的新使命新任务，从解决思想认识问题入手，明确开放大学体系建设的目标、任务、内涵和途径，通过改革创新，加强和改进开放大学办学体系建设，推动开放大学高质量发展
[关键词]广播电视大学;系统办学;开放大学;办学体系;改革创新
[中图分类号] G728 [文献标识码] A [文章编号]1008-4649（2022）02-0005-09
Research on the Construction of School Running System ofOpen Universities in Comprehensive Reform
Yang Lijun
（The Open University of Shaanxi， Xi"an 710119）
Abstract：The implementation of systematic school running is the transformation and development of Radio and Television University to an Open University and the construction of an open university with Chinese characteristic strategic choice. We must adhere to historical thinking and problem orientation， and sum up the historical experience of running radio and television universities systematically. On this basis， clarify the challenges and problems faced by the system， and understand the new mission and task of the Open University in the new era. Starting with the problem of ideological understanding， clarify the objectives， tasks， connotation and ways of the construction of the open university system， and create new ideas through reform.In the new era， we will strengthen and improve the school running system of open universities and promote the high-quality development of open universities.
Key words：Radio and Television University; Systematic school running; Open University; School running system; Reform and innovation
引 言
由改革开放总设计师邓小平同志倡导并亲自批准设立的广播电视大学，自开办之日起就实行“统筹规划、分级办学、分级管理”的系统办学体制，并成为电大教育的显著特色、独特优势和核心竞争力，系统建设也始终是电大教育改革发展进程中绕不开的重大命题和主要任务之一。2012年教育部批准中央电大和5所省级电大更名为开放大学，并分别赋予独立办学自主权，引发了还要不要坚持系统办学的疑问和争论。直至2020年8月教育部印发《国家开放大学综合改革方案》，在确定省级广播电视大学全部转型为地方开放大学的同时，强调要进一步完善开放大学办学体系，形成“全国一盘棋”的一体化办学格局”，实行一体化、集团化的体系办学模式，这场旷日持久的争论才尘埃落定。从广播电视大学转型发展到开放大学，从过去的系统办学、系统建设，到现在的体系办学、体系建设，一脉相承地坚持了不同于普通高校的办学体制及其优势和特色。但是，相比电大教育时期，开放大学面临的经济社会基础、教育发展趋势，以及自身的历史使命和社会责任，都发生了根本性的变化，开放大学的体系办学模式和办学体系建设必然具有新的内涵，需要破解新的难题。推进开放大学转型发展和综合改革，要求我们必须坚持历史思维、问题导向和创新意识，在总结电大系统办学历史经验的基础上，研究开放大学办学体系建设新课题，构建开放大学体系办学新发展格局。
杨立军.综合改革中的开放大学办学体系建设研究[J].陕西开放大学学报，2022，（2）.
一、从广播电视大学系统办学到开放大学体系办学的政策演进
1.广播电视大学创办伊始就确定了举国办学体制
1978年2月，邓小平同志审阅教育部、中央广播事业局《关于筹办电视大学的请示报告》后亲笔批示“同意”。在随后召开的全国教育工作会议上，他又高瞻远瞩地指出：“要制订加速发展电视、广播等现代化教育手段的措施，这是多快好省发展教育事业的重要途径，必须引起充分的重视”。由于小平同志的大力提倡和支持，广播电视大学筹备工作进展神速。创办广播电视大学虽然借鉴了英国开放大学的经验，但并没有完全照搬其办学体制，而是从我国的国情出发，为充分发挥中央和地方两方面的积极性，确定中央广播电视大学由教育部和中央广播事业局共同举办，校长由教育部党组报党中央批准后任命;各省市区广播电视大学由地方政府各有關部门共同举办，其校长由各省、自治区、直辖市人民政府一位负责同志兼任，协调解决有关办学问题。1979年2月6日、7日，中央广播电视大学和 28个省、直辖市、自治区（除西藏、台湾外）广播电视大学相继隆重举行开学典礼，揭开了中国广播电视大学教育的历史序幕。当年9月，陕西省人民政府批准各地市设立广播电视大学工作站（后更名为分校）。不久，各行业系统纷纷成立电大工作站，各县和许多大中型国有企业设立电大教学点。广播电视大学很快形成了一个由中央到地方、条块结合、覆盖全国的办学系统。
1978年11月和1979年8月，教育部、中央广播事业局召开了两次“全国广播电视大学工作会议”，时任国务院副总理方毅同志、王震同志分别出席会议并讲话。国务院在《批转教育部、中央广播事业局关于第一次全国广播电视大学工作会议的报告的通知》（国发〔1979〕14号）中指出：“举办广播电视大学，是我国高等教育事业发展中的新事物，对于扩大高等教育的规模，提高广大群众的科学文化水平，加速培养大量又红又专的人才，将会起重大作用。请你们大力支持广播电视大学的筹办工作，切实解决工作中的问题，注意总结经验，努力把广播电视大学办好。”在《批转教育部、中央广播事业局关于第二次全国广播电视大学工作会议的报告的通知》（国发〔1979〕277号）中强调：“广播电视大学开办半年多来的事实证明，它是多快好省地培养人才的一种办学形式。各省、自治区、直辖市应加强对广播电视大学的领导，帮助解决工作中的实际问题。中央各有关部门应积极予以支持，抓紧落实应由本部门解决的问题，扶植广播电视大学茁壮成长。”
2.《广播电视大学暂行规定》以法规形式确定了电大的系统办学体制
1988年5月，原国家教委颁布《广播电视大学暂行规定》（〔88〕教计字063号）。这是在总结广播电视大学创办 10 年来实践经验的基础上，首次以国家教育行政部门规章的形式，规定了广播电视大学的性质与任务、设置原则、设置标准、审批程序、职责、教学、管理体制，对电大教育的发展起到了十分重要的规范和指导作用，影响巨大而深远。《暂行规定》明确了电大的地位、性质、办学体制：“广播电视大学是我国高等教育事业的组成部分”，“广播电视大学是采用广播、电视、印刷和视听教材等媒体进行远距离教学的开放性高等学校，是在教学上实行统筹规划、分级办学、分级管理的远距离教育系统。”同时规定了中央、省、市、县四级电大的设置标准、工作职责，在管理体制中明确各级广播电视大学是同级人民政府所属高等学校，接受同级人民政府的领导和教育行政部门的管理，教学业务接受上一级广播电视大学的指导。
在此基础上，1996年10月，原国家教委又印发了《关于加强广播电视大学系统建设的意见》（教电办〔1996〕71号），专门就规范系统行为、完善系统结构、增强系统功能、发挥系统优势提出了一系列意见，充分说明了系统办学和系统建设之于电大教育发展的重要性。《意见》强调;“加强全国广播电视大学系统建设，是发挥广播电视大学系统优势，保持正常教学秩序，提高教育质量和办学效益的需要，也是促进广播电视大学深化改革，在实施科教兴国战略中发挥作用，加速建设具有中国特色的现代远距离教育开放大学的重要保证。”《意见》从“增强系统意识，健全管理体制”，“完善系统网络建设，促进系统信息交流”，“坚持‘五统一’原则’，完善质量保证体系”，“建立教育评估制度，开展教育教学评估”等方面提出了加强电大系统建设的具体意见和要求，并就系统建设的咨询指导、法规建设和经费筹措等问题提出了重要举措。在这两个重要文件的有力推动下，各省市区纷纷以省委、省政府或教育行政部门的名义印发关于加快广播电视大学教育改革和发展的意见等文件，推动电大教育取得了长足发展。
3.《国家开放大学综合改革方案》进一步发展、丰富了系统办学体制的内涵
2020年8月，教育部印发了《国家开放大学综合改革方案》（教职成[2020]6号），确定“推进现有广播电视大学转型为地方开放大学”，要求2020年12月底前各省级广播电视大学统一更名为开放大学，并明确提出了开放大学综合改革的指导思想、总体思路、具体任务和保障措施。这是自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学”以来具有里程碑意义的一件大事，标志着广播电视大学转型升级和开放大学建设进入新阶段。值得特别关注的是，《方案》在改革的指导思想中强调要“理顺国家开放大学与地方开放大学的关系，建立全国统一的终身教育服务管理机制”，在基本原则中强调要“發挥中国特色社会主义制度显著优势，切实体现“全国一盘棋”思想”，在改革目标中提出“国家开放大学的全国办学体系更加完善，省级广播电视大学转型为地方开放大学，按照“两级统筹、四级办学”体制运行，形成“全国一盘棋”的一体化办学格局”，在具体任务中提出要“加快完善覆盖全国的国家开放大学一体化办学体系，健全体系内各地方开放大学共建共享共发展的新机制，形成全国开放教育事业发展共同体，成为国家服务全民终身学习教育体系的重要支撑和战略保障”。这一系列表述释放出一个强烈信号，就是广播电视大学向开放大学转型发展，仍然要坚持系统办学的优势和特色，实行一体化、集团化的体系办学模式。
针对开放大学办学管理体制问题，《方案》明确“广播电视大学整体转型后，按照新的“两级统筹、四级办学”体制运行，即按国家、省、市、县分级办学”。这是对1988年《广播电视大学暂行规定》确定的“实行统筹规划、分级办学、分级管理”的办学管理体制的继承和发展。这既是开放大学转型发展的内在需求，是开放大学主动服务国家战略的本质要求，也是从国情出发，建设中国特色世界一流开放大学的必然选择。
二、广播电视大学坚持系统办学取得的历史成就和经验
1.广播电视大学实行系统办学，走出了一条符合中国国情、富有中国特色的开放大学之路
创办广播电视大学，发展电大教育，是在邓小平同志关于“两条腿走路”发展教育事业和教育要“三个面向”的战略思想指导下，从穷国办大教育的基本国情出发，多快好省地发展教育和培养人才，加快教育现代化进程，构建中国现代化教育体系的开创性实践。“文化大革命”结束后，整个国家百废待兴，要实现现代化，迫切需要大批人才。邓小平同志复出后，立即召开科学和教育工作座谈会，明确提出要恢复高考。但当时大学数量很少，招生办学规模十分有限，很难从根本上解决问题。小平同志高瞻远瞩，强调“教育还是要两条腿走路。就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿，两条腿走路。”广播电视大学正是在这样的历史条件下应运而生，时任教育部部长蒋南翔同志在全国电大首届开学典礼上预言：“广播电视大学是为迎接‘四个现代化’开创的一项新事业，如果搞好了，培养学生的数量就可以大大超过现有的高等学校，不但参加学习的青年人数量将会以空前的速度增长起来，而且将为成年人的继续学习创造前所未有的良好条件，它有着强大的生命力，它是前途无量的。”实践证明，广播电视大学从一开始就实行系统办学体制，充分发挥了中央、地方以及社会各方面的积极性，迅速形成了遍布全国城乡的现代远程教育系统和办学网络，很快成为整个国民教育体系中充满活力和最具发展潜力的重要组成部分。建校10 周年时，时任国务委员兼国家教委主任李铁映同志撰文说：“广播电视大学已成为我国高等教育的重要组成部分，在我国幅员辽阔、人口众多、经济文化比较落后、各地发展又很不平衡的具体情况下，必须大力发展以电子信息技术为基础的现代远距离教育，这是一条行之有效、符合我国国情的成功之路。”到建校40周年时，全国电大累计培养了1，440多万名本专科毕业生，为数以亿计的社会成员提供了各类非学历教育培训。如此大规模高效率地培养各类应用型人才，是任何一所大学都无法比拟的。
2.广播电视大学办学系统的发展，有力促进了教育公平和高等教育大众化
中央广播电视大学、44所省级电大、近1000所地市级电大分校以及2000多个县级电大工作站共同组成了统筹规划、分级办学、分级管理的远程教学系统，形成了遍布全国的现代远程教育教学与教学管理网络。各级电大在不同层面按照各自的职责分工协作，并且充分利用现代信息技术和教育技术，进行多种媒体教学，把优质教育资源送到了基层、农村、边远和民族地区，充分发挥了投资少、见效快、覆盖面广的优势，极大地提高了教育资源利用的整体效益，多快好省地培养了经济建设和社会发展急需的大批“留得住、用得上”的应用型人才，为提高国民素质，特别是为基层、底层社会成员提供接受高等教育机会，为促进高等教育公平，做出了历史性贡献。1999年以来开展开放教育的20多年间，全国电大系统平均每年招生人数约占同期全国各类高等教育招生总数的1/8，成人高等教育招生总数的1/3，网络教育学院招生总数的75%以上，为中国高等教育毛入学率贡献了将近3个百分点。同时，广播电视大学坚持多层次、多规格、多功能、多种形式办学，积极开展教师教育、残疾人教育、军队士官教育和为“三农”服务项目，开展普通专科班教育、电视中专教育和各类非学历教育，为满足经济社会发展和人民群众的多元化教育需求做出了历史性贡献。原国务委员陈至立同志在“纪念邓小平同志批示创办广播电视大学30周年座谈会”上讲话指出，“电大为加快我国高等教育大众化进程，为我国终身教育体系建设做出了巨大贡献，已经成为我国推进全民终身学习的重要支撑”。
3.广播电视大学系统充分依靠社会力量办学，最大限度实现了优质教育资源共建共享
《广播电视大学暂行规定》明确要求：“广播电视大学全国统一开设课程的主讲教师和教材主编应从全国范围内择优聘任。”中央电大先后在全国重点高校和科研单位聘请了一千多位著名教授、专家担任课程主讲教师和教材主编，还有更多的教授、专家参与电大的专业建设和课程建设工作，基层电大也聘请了大批当地富有教学和实践经验的教师和专业技术人员担任兼职辅导教师，使得广播电视大学从开办之处就保持了高质量的教材和较高层次的教学水准。众所周知，全国电大的第一堂课是世界著名数学家华罗庚讲的高等数学课。著名计算机专家谭浩强教授主讲的7种计算机语言电大课程在中央电视台播出，收看人数超过500万人。著名外语教育专家陈琳教授曾于1978—1984年担任电大英语课程主讲教师，听众观众遍布全国，连国外的华侨也通过学习他的课程补习英语。上世纪八十年代，不仅电大学员，还有很多青年职工，甚至高校青年教师，晚上都守在电视机前收看电大课程。电大让著名教授的课程走出了高校的围墙，把优质教育资源送到了千家万户，产生了广泛的社会影响。举办开放教育以来，电大采取各种形式与高校、政府部门、行业、企业联合办学，在实现优势互补和资源共建共享方面进行了积极的探索与实践，有力促进了社会教育资源的整合和利用效益。
4.广播电视大学系统实行“五统一”的教学管理制度，形成了一套有中国特色的远程开放教育质量保证体系
广播电视大学从创办之初就确立和始终坚持了“五统一”教学和教学管理原则，即全国电大系统统设专业统一教学计划、统设课程统一教学大纲、统一教材、统一命题考试和统一评分标准。1996年原国家教委印发的《关于加强广播电视大学系统建设的意见》强调：“坚决贯彻国家教委规定的全国广播电视大学教学和教学管理"五统一"的原则，这是在全国范围内统一人才培养基本规格、保证教学质量、充分发挥系统资源优势的重要举措和广播电视大学质量保证体系的核心环节。各级广播电视大学要严格执行"五统一"的原则，以此来规范各自的办学行为”。实践充分证明，坚持“五统一”，是广播电视大学教育质量的基本保证，是电大实行系统办学和实现规模效益的坚实基础，也是广播电视大学学历在国际上得到普遍认可的重要因素。在40多年的教育教学实践中，电大不断探索、完善与开放办学程度相适应的教学过程管理措施，利用系统网络为学生提供学习支持服务，建立教学检查、年报年检、教育评估制度，形成了以“五统一”为核心，以优质的教学资源、严格的学习过程控制、周到的学习支持服务、规范的教学管理和系统运作为基础的教学质量保证体系。
三、开放大学办学体系建设面临的挑战和问题
进入新时代，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾发生深刻变化，人民群众对优质教育资源的需求与日俱增，全民学习、终身学习的学习型社会加速形成。在广播电视大学系统的基础上建设具有中国特色的开放大学，推动广播电视大学向开放大学转型升级，既是构建服务全民终身学习的教育体系的必然要求，也是广播电视大学适应时代要求、深化改革创新、实现高质量发展的必由之路。目前，按照教育部《国家开放大学综合改革方案》的部署，各级广播电视大学已基本完成开放大学更名挂牌工作。但更名只是形式，如何立足新发展阶段贯彻新发展理念构建新发展格局，真正实现转型升级和高质量发展，才是最终目的和根本任务。要解决这个重大问题，首先必须清醒认识到当前开放大学自身的不足和面临的挑战，比如发展定位不清晰、优质教育供给能力不足、办学模式单一和办学类型不丰富、治理体系和治理能力现代化水平不高、教学质量下滑等问題，都影响和制约着开放大学和开放教育事业的健康发展。具体到开放大学办学体系建设上，也存在很多不适应事业发展的问题。
1.新时代新要求对开放大学办学体系提出了新的挑战
从广播电视大学系统到开放大学体系，自1979年招生至2021年，累计招收学历教育学生2227万人，占全国各类受过高等教育专业技能人才总量的10.2%;累计培养毕业生1617万人，占恢复高考以来我国大学毕业生总量的13.5%;现有在籍生488万人，占全国高等教育在校生总规模的11.7%，积极参与开发了改革开放所需的人力资源，特别是解决了50年代、60年代出生的两代人的学历补偿问题，走出了“先进传播手段+名师名教”的发展之路，积累了低成本、高效益举办高等教育和面向在职人员开展职业教育的成功经验，彰显了中国特色社会主义“集中力量办大事”的制度优势。到2020年，我国高等教育毛入学率已经达到了54.4%，高等教育不仅实现了大众化，而且进入了普及化阶段，开放大学学历补偿的历史任务已经基本完成。当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，综合国力的竞争更加激烈。中国特色社会主义进入新时代，建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国等成为发展新方向，高素质技术技能人才需求旺盛。国家《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“建设高质量教育体系”“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会”的要求，我国教育进入高质量发展阶段。这对开放大学体系提出了一系列新的挑战，一是人民群众对优质教育资源的多元化需求，对开放大学教育供给能力不足提出了挑战;二是建设制造强国和技能型社会对高素质技能型人才的迫切需求，对开放大学办学模式单一、学历教育层次不高、办学类型不丰富提出了挑战;三是5G、人工智能、大数据、云计算、区块链等现代信息技术迅猛发展和广泛应用，对开放大学教学模式改革滞后、教学现代化水平不高提出了挑战;四是构建服务全民终身学习的教育体系的要求，对开放大学治理体系和治理能力水平不足提出了挑战。
2.开放大学体系办学能力和教学质量亟待提高
实行统筹规划、分级办学、协调运作的系统（体系）办学模式和教学管理体制，并充分利用现代信息技术开展远程教学，是广播电视大学及开放大学的鲜明特色和独特优势，有利于多快好省地培养人才。但是从教学质量保证的角度看，四级办学体制难免造成管理要求和信息层层衰减，教学时空分离也不利于对学生学习质量的及时监控，这都在客观上增加了教学质量保证的难度。历史上，确曾多次发生因为质量问题而影响电大发展、甚至造成发展困境的情况。比如1980年开办的“自学收看生”教育试点，实行免试入学，应该是最早的开放教育，很受社会欢迎，招生规模超过30万人，与当时全国普通高校年招生总数基本相当。由于规模迅速扩大、管理力量不足、自控不力，一些省市电大考试出现问题，到1986年原国家教委停止了此项试点。1996年电大获准开展“注册视听生”教育试点，也是因为一些地方考试发生问题，被限制招生规模直至停办。1999年开展开放教育以来，局部地区考试严重违纪现象时有发生，被当地媒体甚至中央电视台报道曝光，造成了很大社会负面影响，严重损害了电大的声誉和形象。发生这些问题，虽然有客观方面的原因，比如开放教育办学规模庞大，管理力量难以适应工作需要，特别是期末考试很多基层电大不得不租用考场和聘请校外人员参与监考工作，以及混文凭的不良社会风气等因素。但根本的原因还在于电大自身在教育质量保证上存在不少疏漏，比如教学管理不严格，教学过程不落实，教学空心化现象普遍，一些基层电大片面追求办学规模和经济效益，办学行为不规范，考试弄虚作假等等。同时，电大系统队伍建设有所弱化，系统意识和凝聚力不强，教学和管理模式改革进展缓慢，教学环节繁琐，学习支持服务不完善，考试内容和方式不适应在职成人学习特点和应用型人才培养要求等等，这也反映了电大系统教学和管理能力不适应甚至制约教学质量保证的现实。
3.开放大学办学体系不完善，基层办学单位积极性不高
以2000年为分界线，此前广播电视大学的办学系统相当完备，不仅从中央到省、地（市）、县四级电大比较健全，而且所有地市级分校和一部分县级工作站也都是专职电大教育机构，同时还有不少政府部门、行业系统、大中型企业和一些普通高校、科研院所也积极举办电大教育。以陕西广播电视大学为例，1999年建校二十周年时，在西安市建有直属分校，在其他9个地市建有电大分校，在43个省级厅局系统建立了电大工作站，在60多个县市和90多个大中型企业建立了电大辅导站和教学点，当时西安电子科技大学、陕西师范大学也办有电大工作站，榆林地区的12个县级辅导站全部是专职电大，形成了一个条块结合、覆盖全省城乡的广播电视教育网络。但是进入新世纪以来，随着政府转变职能、经济体制改革和国有企业改革、教育资源整合等深入发展，电大系统受到很大影响，首先是政府部门、行业系统和企业陆续停办电大，随后部分地市电大分校和一些专职县级电大工作站在当地政府教育资源整合当中被合并到其他教育机构，电大的独立办学功能受到严重削弱。近几年来，由于市、县两级政府加大财政收支两条线控制，基层电大办学收入没有任何自主支配权，加之市、县电大的学校属性始终不明确，高等学校的福利待遇或者基础教育的政策待遇都享受不上，很大程度上挫伤了基层电大和教职工招生办学的积极性。
4.开放大学办学体系建设缺失立法保障
广播电视大学创办于“文革”刚结束、国家百废待兴的特殊历史时期，走了一条先上马后备鞍、摸着石头过河的艰苦创业之路，在办学条件、师资配备、经费投入、管理体制、办学自主权等各方面都缺乏明确、有力的法律法规保障。直到1988年5月原国家教委颁布《广播电视大学暂行规定》，也只规定了广播电视大学的性质与任务、设置原则、设置标准、审批程序、职责、教学管理体制，而且属于行业法规，难以解决办学场地、经费、编制等与社会相关的重要问题。此后，对广播电视大学立法的呼吁一直没有停止过。1996年原国家教委印发的《关于加强广播电视大学系统建设的意见》也明确提出“加快电大系统教育法规建设，将系统建设纳入法制轨道，力争早日颁布《广播电视大学规程》等法规”。2010年5月时任教育部党组副书记、副部长陈希同志在全国电大党委书记校长会议上讲到“中央电大提出的修订《广播电视大学暂行规定》事宜，教育部也非常重视，看来这项工作要和组建国家远程开放大学一起统筹规划、认真研究”。可惜电大系统翘首企盼的这件大事一直没有结果，不仅如此，《广播电视大学暂行规定》因“已经明显不适应经济社会发展和教育改革发展要求”，也已自2021年1月1日起废止了（教育部令第48号公布）。陷入“无法可依”的尴尬境地，这对开放大学的发展和办学体系建设无疑十分不利。
四、开放大学办学体系建设的对策和建议
推进开放大学综合改革，必须打牢办学体系建设这个基础。建设开放大学办学体系，必须坚持历史思维和问题导向。历史思维是揭示和反映历史规律的科学思维，习近平总书记指出历史是最好的教科书，强调“学史可以看成败、鉴得失、知兴替”。只有在深入总结广播电视大学系统办学和系统建设历史经验的基础上，认真落实《国家開放大学综合改革方案》，积极破解面临的挑战和问题，才能更好地改进和加强办学体系建设，更好地促进和发展开放大学体系办学。
1.从解决思想认识问题入手，切实增强开放大学体系意识和体系凝聚力
必须充分认识到，在我们这样一个由中国共产党集中统一领导的社会主义国家，坚持和发展体系办学，是符合国情和发挥社会制度优势的必然选择，是建设具有中国特色开放大学的必由之路，这是已经为历史实践所证明、在国内外得到普遍认可的客观事实。必须充分认识到，实行体系办学是开放大学的独特优势和核心竞争力，是集中力量办大事，在建设服务全民终身学习教育体系中发挥重要支撑作用的制度和物质基础。脱离开这个体系，国家开放大学的办学实力比不上任何一所部属高校，省级开放大学比不上任何一所地方普通高校，地市级开放大学比不上任何一所职业技术学院。只有按照“两级统筹、四级办学”的体制，形成“全国一盘棋”的体系化、集团化办学格局，才能发挥整体优势，才能把面向地方、面向基层、面向农村、面向边远和民族地区的办学方向落到实处。必须充分认识到，开放大学办学体系是一个统筹规划、分级管理、协调运作的办学体系和教学系统，各级开放大学之间不是一般意义的合作办学关系，更不是下级替上级助学和打工的关系，而是通过分工协作最大限度地为全国城乡各类社会成员提供受教育机会和服务，从而实现开放教育理念和“有教无类”理想。必须充分认识到，全国开放大学体系不仅是办学共同体、利益共同体，也是责任共同体，归根到底是风雨同舟、荣辱与共的命运共同体，一荣俱荣，一损俱损。因此，各级开放大学和广大开放教育工作者必须树立体系意识，增强体系凝聚力，共同坚持体系办学的整体性和一致性，认真落实体系办学的制度、规范和要求，自觉维护办学体系的形象和声誉。要深刻汲取使性子、闹独立、动辄退群的狭隘思想和任性行为对事业发展造成严重损失的教训，把思想统一到新时代党和国家对开放大学赋予的新使命上，把贯彻党的教育方针和立德树人根本任务落实到坚持和发展开放大学体系办学上。
2.立足新时代新使命，明确开放大学办学体系建设的目标和任务
中国特色社会主义进入新时代，经济社会高质量发展对人力资源开发提出新需求，党和国家对开放大学赋予新的历史使命，就是要在“构建服务全民终身学习的教育体系”中发挥积极作用。适应我国人口结构的变化，国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要确定实施积极应对人口老龄化的国家战略。2021年11月18日《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》出台，强调将老年教育纳入终身教育体系，推动扩大老年教育资源供给，并明确提出“依托国家开放大学筹建国家老年大学，搭建全国老年教育资源共享和公共服务平台”，这进一步丰富了开放大学服务全民终身学习的使命任务。适应新时代对开放大学的新使命新要求，教育部《国家开放大学综合改革方案》提出开放大学综合改革的指导思想是建立全国统一的终身教育服务管理机制，进一步提升开放大学的人才培养能力，优化高技能人才结构，提高办学质量效益，积极推动“互联网+教育”发展，形成支撑终身教育和学习型社会的强大合力，努力建成中国特色世界一流开放大学。因此，开放大学体系建设的目标就是要积极主动适应数字化、智能化、终身化、融合化教育发展趋势，成为我国终身教育的主要平台、在线教育的主要平台和灵活教育的平台、对外合作的平台，成为服务全民终身学习的重要力量和技能社会的有力支撑。开放大学体系建设的任务就是要实现学历教育和非学历教育并重发展，信息技术与教育教学深度融合，教育教学质量得到稳步提升，在线教育水平居于国内前列，建成技术先进、功能强大、面向全民的终身教育平台，引领“互联网+教育”又好又快发展。
3.加强统筹规划，丰富和完善开放大学办学体系建设的内涵与途径
开放大学既是一所大学，又是一个体系;推进开放大学综合改革，要坚持一手抓校部、一手抓体系，两手抓两手都要硬。特别是国家、省、市三级开放大学，要加强统筹规划和顶层设计，在制定发展规划和工作计划中，应该把所辖办学体系建设纳入通盘考虑，采取有力举措，予以全面推进。开放大学的使命任务、办学特点及教学方式决定了其办学体系建设具有丰富的内涵和多样化的途径。一是要建立健全办学组织体系，加快填补县级开放大学办学的空白，对在教育资源整合中合并的市、县开放大学，要積极协调地方教育主管部门，保障其人员配备和经费投入，确保其履行相应的办学和服务职能。要重视和加强社区教学点的布局建设，满足社会成员特别是老年人、残疾人等特殊社会群体就近参加学习、培训的需求，使社区教育成为国民学习新渠道。二是要加强办学体系教师、管理人员、技术人员三支队伍建设，制订本区域办学体系的队伍建设规划，按照专职为主、专兼结合、数量充足、素质优良的原则，一方面积极引进人才、充实队伍，加快解决教学、管理力量薄弱的突出矛盾;另一方面切实加强培训培养，有计划、经常性地开展面向办学体系的教学、管理、教育技术等各方面业务培训和进修，着力提高开放大学教职工的业务素质和工作能力。三是要加强办学体系的信息化基础设施建设，充分应用5G、人工智能、虚拟现实、大数据、云计算等新技术，加快建设服务全民终身学习的在线教育平台，构建纵向贯通、横向融通的学习网络，促进信息技术与教育教学的深度融合，提高教育现代化水平，依托平台实现师资、课程、设施、数据等全方位共享，积极聚集、整合和推广国内外各类优质精品课程及学习资源，使开放大学教育平台成为全民终身学习领域的公共服务平台。要制定统一的办学体系信息化建设目标和标准，加强对基层单位特别是县级工作站信息化建设的指导和支持，开展示范性基层开放大学建设和基层开放大学援助计划，整体提升办学体系的信息化水平。四是深化开放大学办学体系管理体制改革，明确定位、理顺体制、创新机制、加强统筹，用深化改革的办法破解制约发展的瓶颈问题，提升开放大学治理体系和治理能力现代化水平。要加强对基层开放大学业务管理和指导的政策、制度设计，完善开放大学体系共商共建共享共发展的新机制，实现规范管理和有效激励相结合，充分调动基层开放大学办学积极性，提高开放大学体系服务国家乡村振兴战略和区域经济社会发展的能力。五是加强开放大学文化建设，以培育和践行社会主义核心价值观为引领，积极打造富有体系办学、远程教学特色和全民学习、终身学习理念的开放大学文化，开展主题鲜明、形式多样的线下线上文化活动，提升实体校园和虚拟校园的文化氛围，以文化人，以文育人，增强学历教育学生和各类非学历教育学习者对开放大学的认同感、归属感、荣誉感，提高开放大学的社会形象和声誉。
4.坚持内涵发展，从保证教育质量的目的出发推进开放大学办学体系建设
质量是各级各类教育的生命线，开放大学也不例外。如何保证办学规模世界最大的巨型开放大学的教育教学质量，是全国开放大学体系面临的共同挑战和艰巨任务，也是社会关注的热点。开放大学的综合改革和转型发展，必须坚持质量至上，必须走内涵发展道路，必须全面落实立德树人根本任务。要通过“四个转变”来实现开放大学体系转型发展的目标，一是从以量谋大向以质图强转变，推动学历教育创优提质;二是从学历补偿向知识补充转变，促进优质教育资源建设与应用;三是从文凭提升向技能提高转变，着力提高学生专业应用技术技能和综合素质;四是从重视线上向线上线下融合发展，促进以混合式教学为核心的人才培养模式改革，提高教学效果和质量。要通过办学体系的协同运作，建立和完善与开放教育相适应的质量保证体系，来实现开放大学的高质量发展，一是要加强专业、课程建设，特别是高质量教材和多种媒体教学资源的开发建设，提高课程质量，促进课程资源应用;二是要严格控制教学过程，合理设计教学过程和教学环节，全程监控学生学习过程，科学评价学生学习效果和质量，严肃考试考核工作;三是完善学习支持服务体系，加强全过程学习支持服务，特别是学习资源服务、信息服务、导学助学服务，建立一站式网上服务平台，加强线上线下人文关怀;四是加强和规范教学管理，建立健全教学过程、教学环节管理的规范化标准和规章制度，强化对教学管理制度落实情况的检查监督;五是加强开放教育办学质量督导评价，立足开放教育实际，对接职业标准，制定统一的开放教育质量标准、开放教育一流学科和一流专业建设标准，破除唯论文、唯文凭、唯帽子等不合理的教育评价导向，建立和完善定期教学检查和定期质量评价评估制度，积极引入社会第三方评估和企业等用人单位对人才培养质量的监督，多措并举提高开放大学教育教学质量。
結 语
陕西开放大学体系更名工作已经基本完成，但是办学体系存在的问题并不会随着更名挂牌而自然消失。省校教学和管理力量投入不够、基层办学机构功能弱化、信息化办学条件薄弱、教学管理技术三支队伍数量质量不足、整体办学能力和教学质量不高、体系凝聚力不强、办学积极性下降等问题仍然十分突出，严重制约着陕西开放大学体系在构建服务全民终身学习教育体系中的作用发挥。在推进陕西开放大学转型发展和综合改革的关键时期，必须按照认识新发展阶段贯彻新发展理念构建新发展格局的要求，高度重视和加强全省开放大学办学体系建设，切实解决好办学体系为什么建设、建设什么、怎么建设的问题，为实现陕西开放大学高质量发展奠定坚实基础。
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[责任编辑 张宇龙]
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