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大数据监管科技与银行监管

现代银行监管的首要目标是促进银行和银行体系的安全稳健运行。为此，银行监管者必须收集大量的信息对银行和银行体系的风险进行分析，并对银行的风险管理能力进行评估。而现代商业银行的业务广泛而复杂，不仅服务于广大金融消费者，为成千上万家企业提供存款、贷款、汇兑、结算等金融业务，同时还在金融市场上与诸多交易对手进行着大量复杂的金融交易。因此，一家现代商业银行每时每刻都在产生大量数据信息，而一个大规模的成熟银行体系又由成百上千家银行组成，如何从海量的数据信息中提取相关信息，对银行及银行体系的风险状况进行分析和评估，从而实现对风险的及时准确判断并采取必要的监管行动，一直是银行监管者所面临的最重要的挑战。

　 在第五次全国金融工作会议上，习近平总书记指出，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。这为金融监管工作指明了方向。在2021年2月22日中共中央政治局第十三次集体学习时，习近平总书记强调，要健全及时反映风险波动的信息系统，运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量，使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内。这为监管信息化建设提出了具体目标和要求。

　 从行业发展的角度看，监管信息系统的革新时不我待。近年来，金融科技发展迅速，金融产品创新层出不穷，金融机构风险发生了本质变化，金融体系的结构性变化速度加快，金融系统性风险的隐蔽性、复杂性、传染性更为突出。新的金融环境对传统的银行监管工具和方法均形成了巨大的挑战。监管机构必须加强监管科技应用，推动监管大数据平台建设，从根本上提高风险监测和处置的前瞻性。

　 本文第二部分以传统银行监管方法所面临的挑战为切入点，讨论监管信息收集和处理方式以及监管模式改革的必要性；第三部分介绍国际范围内监管科技的发展状况及其在提高监管有效性方面的应用；第四部分分析监管大数据运用的探索方向；最后一部分讨论监管大数据平台建设需要关注的问题。

　 二、传统银行监管的方法与挑战 传统的银行监管框架建立在各国监管者过去30年的经验累积之上，并已获得了国际社会的普遍认同。从1988年巴塞尔银行监管委员会（以下简称巴塞尔委员会）发布第一版《巴塞尔协议》开始，到此次国际金融危机之后第三版《巴塞尔协议》广泛实施，资本和流动性监管已经成为银行监管规制的核心。同时，巴塞尔委员会发布的《有效银行监管核心原则》（以下简称《核心原则》），系统地概括了银行监管的良好做法，对银行监管的方式、技术与工具提出了明确要求，已成为指导各国提高银行监管有效性的纲领性文件。

　 传统银行监管方法。传统的银行监管框架和方式是在有限的信息处理能力条件下形成的，可以说是“小数据”时代的产物。由于监管者处理数据和信息的能力有限，面对海量的数据信息，通过定期收集关键财务风险信息，对银行的风险状况和风险抵补能力进行分析和评估，必要时对某些重点机构或重点关注的风险领域进行现场检查，以确保银行的风险管理能力与其承担的风险水平相匹配。在此基础上，监管者对每家银行定期进行监管评级，并以此来确定下一监管周期的重点任务。也就是说，监管机构根据每一家银行的系统重要性及其脆弱性来分配监管资源和明确监管工作重点。

　 为方便监管机构对银行的风险状况进行评估，银行需要根据监管规定，定期报送包括表内外资产和负债、损益、资本充足情况、流动性、大额风险暴露、风险集中度、资产质量、贷款损失准备、关联交易、利率风险和市场风险等信息在内的监管报表。监管报表的报送是银行监管成本的重要组成部分。一般而言，监管机构会根据银行的系统重要性与机构类型来确定监管报送的内容和频率，以避免业务较为简单的小型银行业金融机构承担不必要的监管负担。

　 监管机构通过非现场监管和现场检查，对银行的经营情况、风险状况、内部控制环境以及必要的纠正措施作出评估。通常，监管者通过非现场方式来完成以下工作：对银行的财务状况进行定期评估和分析，对风险的发展变化情况进行识别和评估，确定下一步非现场和现场工作的重点和范围等。监管者通过现场检查进行的工作包括：对银行是否具备完善的政策、程序和控制进行评估，验证银行提供信息的真实性，进一步获得关于银行及其关联公司的信息，以评估银行的经营状况，监测银行针对监管意见采取跟进措施的情况等（巴塞尔委员会，2012）。

　 “太窄、太迟、太软”。此次国际金融危机是对传统银行监管方式的一次严厉的批判。西方发达国家的监管者普遍受到了“不作为”的指责。具体而言，大多数批评聚焦于监管的视野太窄，监管行动的时机太迟，以及监管措施的力度不够。

　 监管视野太窄，是指银行监管者专注于银行及银行体系自身的风险，而忽略了快速增长的非银行金融机构、以及其与银行体系之间千丝万缕的关系。银行监管者“就银行论银行”的监管理念和方法，使大量期限转换和信用转换业务在银行体系之外迅速发展，基本不受监管约束，形成了庞大的影子银行体系。危机爆发时，影子银行体系的风险又通过银行的流动性支持、隐性担保等方式回到了银行体系内部。这同时也反映出银行监管数据的不完整性。

　 监管行动时机太迟，原因之一是监管信息具有滞后性。监管机构所采集的非现场监管报表信息通常按月或按季度报送，监管者对银行的风险判断和评估乃是基于对这些滞后信息的分析，故而缺乏前瞻性。较有代表性的案例是，雷曼兄弟公司倒闭前夕所报送的监管报表显示，其资本充足率仍高达15%以上，而且依然拥有良好的监管评级。

　 同时，监管者对银行风险的评估严重依赖于银行报送的信息和数据报表，而监管者与银行之间的信息不对称问题一直是阻碍监管有效性的重要挑战。在金融危机爆发之前，这个问题通常会更加突出。许多银行自身状况已经相当脆弱，却仍然通过各种手段（包括报送虚假监管数据、操纵会计账目、采用激进的交易手段和策略以短期利润来掩饰长期风险等）来掩盖其内部风险的实际水平。

　 监管行动不及时与措施力度不够，一方面反映出监管对风险的分析判断缺乏准确性和前瞻性，另一方面也反映出监管宽容的普遍存在。监管宽容的存在具有多方面的原因，包括监管目标不明确、来自外部利益团体的压力、早期预警和早期干预的难度、以及监管绩效评价难等（刘春航，2018）。其中，监管绩效难以评价的问题最为突出：由于难以对监管行动的效果进行精确评估，所以很难建立有效的监管问责机制，以确保监管者在重大风险形成的初期进行有效干预。

　 监管方式的改进。此次国际金融危机之后，各国银行监管机构不仅对银行监管规制进行了深度改革，大幅提高了银行资本充足率和流动性的监管要求，并且对监管的方式进行了改进，要求监管者对银行风险进行前瞻性的分析和评估，并针对系统性风险隐患进行早期干预。2021年，巴塞尔委员会发布了更新的《核心原则》，要求监管机构开展对单家银行和银行集团风险状况的前瞻性评估，识别、评估和应对单家银行和整个银行体系的风险，并建立早期干预框架。

　 同时，各国金融监管机构开始普遍重视宏观审慎监管，以更好地防范系统性风险。监管机构的监管视野和重心开始由银行体系扩展到承担期限转换和信用转换职能的非银机构。以金融稳定理事会为代表的国际监管机构加强了对影子银行的监测，制定了大量监管规制，对资产证券化、货币市场基金、系统重要性非银机构、证券融资等业务领域的风险加强监管，同时对衍生品交易加强监测并提高了监管要求。在银行监管领域，巴塞尔委员会提出了针对系统重要性银行的监管框架，同时还提出逆周期附加资本的计提办法，以减少银行体系的顺周期性。

　 监管改革实现了对监管理念、方法和工具手段的更新，对监管数据信息的收集也提出了更高的要求。监管机构风险监测的范围不断扩大，监测的密度和频度显著提升。以欧洲为例，危机后若干轮银行监管要求的提升大幅增加了监管报表体系的复杂性。2021年末，欧洲银行监管数据报送要求已达70万个数据项，并仍在不断增长中（Dabringhausen和Buder，2015）。同时，为吸取危机中交易层面信息缺失的教训，危机后国际组织和各国监管机构大幅加强了对逐笔交易的合规性监控，尤其是在衍生金融工具、金融市场监测、国际收支等领域，数据颗粒度进一步下沉至交易层面。例如，在衍生金融工具方面，2021年G20匹兹堡峰会明确提出加强场外衍生品市场透明度的要求后，各国开始建立包括交易对手、交易合约、逐笔交易数据在内的衍生品交易报告数据库。这些新的监管报告要求也对被监管机构造成了相当大的负担，监管成本急剧提升。

　 目前，各国收集监管数据的主流方式仍是定期以标准报表形式采集汇总机构层面的业务和财务数据。但危机后监管报送要求激增、报送频度提高、数据维度细化等变化，使得基于报表的传统数据采集方式的缺陷逐步显现：一是不同监管当局或监管当局不同部门各自定义数据报表采集数据，数据模板越来越多且互相重叠，同一底层基础数据需要反复报送，数据出错概率大；二是灵活性较差，新定义或修改报表的成本较高，难以适应日新月异的金融体系和金融市场；三是机构报数成本较高，据欧盟委员会估计，欧洲银行的日常监管报数成本约占其总运营成本的1%，而建设和更新报表的成本更远超日常报数成本；四是报表模式主要针对汇总类数据，数据颗粒度粗，难以支持数据维度的细化，无法满足交易层面的数据报送需求，也难以支持高级数据分析工具和新科技的灵活应用。

　 宏观审慎的困境。就银行监管而言，国际上普遍实施的宏观审慎监管规制在设计上存在缺陷。虽然宏观审慎监管的目标是防范系统性风险，也即维护整个银行体系乃至金融体系的稳定，但其使用的工具却仍主要为微观审慎工具，即资本、拨备、杠杆率、贷款成数等规范单家金融机构审慎经营的监管工具。这种政策架构设计反映出传统银行监管理念中的一个关键假设，那就是银行体系的整体稳定是建立在单家银行机构（尤其是系统重要性银行机构）稳定的基础上的；防范系统性风险、维护银行体系的稳定，必须从提高单家银行机构的稳健性入手。因此，目前宏观审慎政策的主要着力点，在于对系统重要性金融机构进行识别，对其施加更高的资本和流动性要求，加强日常监管，建立平稳有序的处置框架和流程。

　 上述政策逻辑忽略了一个关键问题，那就是系统性风险（或者说金融体系的脆弱性）与金融体系结构（包括金融体系的关联度、集中度和金融机构之间的同质性等）之间的关系。长期以来，西方金融监管当局并不重视金融体系的结构性问题。主要原因有二：一是缘于对金融市场过度信任。其认为，金融体系的宏观结构是金融市场发展的自然结果，是合理的，监管者不应予以干涉。这种盲目信任市场力量的主张在这次国际金融危机中遭到重创，但仍未被完全颠覆。二是源自技术层面的阻力。要对金融体系的宏观结构进行量化分析和评估，不仅需要理论上的突破，还需要在数据信息采集和分析能力方面有大幅度的提升。就在此次国际金融危机爆发前夕，纽约联邦储备银行曾尝试将辖内银行及其与主要非银机构之间的关联关系绘制成一张图表。最终绘成的这张关联关系图不仅规模巨大，而且结构极其复杂，需要被打印在12平方英尺的图纸上，才能清楚地显示图中的每一枚标签（Turner，2016）。但囿于当时监管理论框架和数据处理能力的局限，即使是具有丰富监管经验的纽约联储，也无法对如此复杂的金融体系进行有效的结构性分析和评估。

　 金融科技的挑战。近年来，信息科技在金融领域的应用突飞猛进，金融科技的广泛应用使金融服务突破了时间和地域的限制，各类新型金融产品、业务模式、应用场景不断涌现，金融业的竞争格局发生了根本性变化。对于传统金融机构而言，金融科技的发展既是机遇、也是挑战。一方面，金融科技大幅拓展了金融服务和金融产品销售的渠道和场景，提高了银行风险分析和定价能力，使其能够更加精准地定位目标客户，提供更好更优的服务。同时，金融科技还可以提高银行内部运行效率和管理能力，大幅降低金融服务的人工成本。另一方面，金融科技的发展也给传统金融机构带来了严峻挑战，尤其是银行在金融价值链中的传统主导地位受到威胁。这种趋势在消费金融领域已经开始显现。除战略风险外，传统金融机构所面临的网络风险，也伴随其信息系统与外部网络关联的迅速提升而成倍增加。尤其在“开放银行”模式下，银行业务与互联网生态对接融合，开放共享接口，增加了其遭受网络攻击的脆弱性。有效保障网络安全和信息系统的稳健运行已成为传统金融机构面临的重大挑战。

　 对监管机构而言，金融科技带来的挑战是巨大的。一方面，被监管机构的风险正在发生根本性的变化。监管者需要对银行面临的新型风险、传统风险的新内涵以及银行管理能力进行有效评估。需要重点评估的领域包括战略风险、声誉风险、操作风险、网络风险等。同时，在信息科技的推动下，金融体系的发展日新月异，金融体系的结构性变化速度加快，金融价值链中不同机构之间的关联更加多样化、更为复杂，金融风险也更加隐蔽，系统性风险更加难以识别、监测。传统的、基于有限数据的监管模式已经很难适应金融体系的变化。在新的环境下，传统监管方式对金融风险的理解、识别和监测的滞后性更显突出，监管行动不及时、监管措施不到位所要付出的代价就更高。? 三、监管大数据的形成与应用 要适应新的金融环境，监管机构必须加强自身对金融科技的应用，尤其是运用大数据技术提高风险识别、监测和处置的前瞻性。但从当前情况来看，监管科技的开发与应用在国际上仍然处于起步阶段，大数据和人工智能优化监管、提升监管有效性的潜力远未被完全开发。

　 监管大数据的形成。危机后，通过一系列金融监管改革，各国监管当局收集监管信息和数据的

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